III SA/Lu 384/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki Fiat 126p nr rej. [...], przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą – firma A, zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku. Załącznik ten w 28 pozycjach obejmował 42 pojazdy, w tym pojazd marki Fiat 126p nr rej. [...] Z uzasadnienia powyższego wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W. R.) rozwiązanej w dniu [...] grudnia 2013 r. firma A, w której posiadał on 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego rozwiązanej spółce cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona, odnośnie żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów. Wobec zaistniałego pomiędzy Starostą [...] a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w [...] sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. (sygn. akt I OW 150/14), wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie. Pierwotnie, w kilku wydanych w sprawie postanowieniach Starosta [...] uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". Każde z tych rozstrzygnięć, po rozpatrzeniu wniesionych przez skarżącego zażaleń, zostało uchylone przez organ odwoławczy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), dalej jako "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym" lub "u.p.e.a.", umorzył postępowanie dotyczące wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., w zakresie obejmującym wskazany na wstępie pojazd, przejęty na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] w dniu [...] października 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że sprawa przyznania skarżącemu zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu została już ostatecznie rozstrzygnięta. Organ zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], rozstrzygającym sprawę. Wymienione rozstrzygnięcia były też przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08, oddalił skargę wniesioną przez M. R. i W. R.. Również podjęta przez wnioskodawcę próba wyeliminowania ostatecznego postanowienia z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym nie powiodła się, ponieważ postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. R. na powyższe rozstrzygnięcie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., w sprawie sygn. akt I OPS 1/10, na którą powoływał się w złożonym wniosku, może stanowić podstawę takiego żądania w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449), dalej jako "rozporządzenie dnia 23 kwietnia 2002 r.". Zdaniem organu, w sprawach tego rodzaju, które zostały już ostatecznie zakończone, a prowadzone były zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wszczęte postępowanie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór nad pojazdem w niniejszej sprawie została już ostatecznie załatwiona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 1 kwietnia 2008 r., utrzymanym w mocy przez organ II instancji. Skarga na ostateczne postanowienie wydane w tej sprawie podlegała kontroli instancyjnej, a skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący W. R. zaskarżył je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprawa została już wcześniej ostatecznie załatwiona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sytuacji, gdy postanowienie to dotyczyło jedynie okresu sprawowania dozoru nad spornym pojazdem od dnia przejęcia praw własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu. 2. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone; 3. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), dalej jako "ustawa – Prawo o ruchu drogowym" lub "p.r.d.", poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...], a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie objętego żądaniem samochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów administracji publicznej obu instancji naruszają przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym domagał się "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku". Tak sformułowane żądanie stanowi punkt wyjścia do oceny, czy organ prawidłowo odkodował treść wniosku. Starosta [...] w postanowieniu umarzającym postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, wskazując jednocześnie, że wydanym wcześniej postanowieniem, Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] przyznał skarżącemu wynagrodzenie za określony czas. Zdaniem organu, skoro w obrocie prawnym znajdują się prawomocne orzeczenia w sprawie, to kolejne postępowanie w tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Prowadzenie kolejnego postępowania jest w związku z tym prawnie niedopuszczalne, a decyzja (postanowienie) rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, byłaby obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Tymczasem, w ocenie sądu, powyższe rozstrzygnięcia organów administracji naruszają przepis art. 105 § 1 k.p.a., bowiem przedwczesne było uznanie postępowania za bezprzedmiotowe, ponieważ treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera jedynie ogólnikowe i niedostateczne sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami. Przesłanka bezprzedmiotowości, określona w art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź też nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Stanowi w istocie brak przedmiotu postępowania. Tego rodzaju przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Dlatego bezprzedmiotowość zachodzi tylko wówczas, gdy w sposób oczywisty brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Może też zachodzić w sytuacji, gdy brakuje podstaw do wydania decyzji przez organ I instancji. W sprawie niniejszej organ nie wykazał istnienia bezprzedmiotowości postępowania w powyższym rozumieniu. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek. Warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący obowiązany był jasno wskazać, czego domaga się od organu. Wniosek wszczynający postępowanie, w przypadku wątpliwości co do treści zgłoszonego żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane nieczytelnie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby doprowadzić do arbitralnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organy administracji publicznej nie mogą arbitralnie, a więc uznaniowo kształtować przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony, a ściślej jego treść. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania, poprzez przedłożenie umocowania do występowania w imieniu strony, organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Tymczasem z treści wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie, jaki jest rzeczywisty zakres żądania zapłaty. Dotyczy to zarówno okresu, za który skarżący domaga się we wniosku zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do każdego z objętych wnioskiem pojazdów, jak również dotyczy to wysokości żądanych kwot w odniesieniu do każdego z pojazdów. Pisemny wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny i nieprecyzyjny, co w zasadzie wyklucza możliwość powoływania się na bezprzedmiotowość postępowania, z powodu powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Nie można zatem przesądzić na tym etapie postępowania, że pozostające w obrocie prawnym postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], którym przyznano M. R. oraz W. R., jako wspólnikom firma A, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym za pojazd którego dotyczy ta sprawa, jest już zagadnieniem definitywnie i w całości rozstrzygniętym. Tego bowiem nie sposób jednoznacznie przesądzić w sytuacji, kiedy nieprecyzyjna treść żądania zawartego we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie odnosi się wprost do przyznanej nieistniejącej obecnie spółce cywilnej odpowiedniej kwoty wynagrodzenia za dozór pojazdu. W takiej sytuacji, rozstrzygając wniosek skarżącego, organy wyszły z błędnego założenia, że okres, za jaki strona domaga się obecnie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu pokrywa się z okresem objętym już rozstrzygnięciem Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...]. Skoro treść wniosku nie była precyzyjna, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., co do wezwania strony do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Uznać zatem trzeba, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią poczynione wyżej wskazówki i ustalą, jaka była rzeczywista treść żądania strony zawarta we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., a następnie znając dokładnie sprecyzowaną treść żądania dokonają niewadliwych ustaleń faktycznych, w wyniku których rozważą, czy zachodzi podstawa do jej rozpoznania co do istoty. Jeżeli zaś doszłoby do merytorycznej oceny zasadności żądania, organy będą miały na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie ewentualna podstawa prawna żądania winna zostać rozważona przede wszystkim w oparciu o przepisy art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie II sentencji wyroku składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez radcę prawnego podlega również zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie 17 zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.