III SA/Lu 394/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] L. Komendant Wojewódzki Policji w L. , po rozpoznaniu odwołania H. B. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z., Nr [...], z dnia [...] lipca 2008 r. zobowiązującej do opróżnienia lokalu mieszkalnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki wskazał, że H. B. jest emerytowanym policjantem od dnia 4 maja 1990 r. Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1985 r. wydanej z upoważnienia Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Z. skarżącemu został przydzielony lokal mieszkalny, położony w Z. przy ul. H. [...]. W związku z pozyskaniem informacji, iż skarżący podnajmuje służbowy lokal mieszkalny, Komendant Miejski Policji w Z. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia lokalu. W trakcie postępowania ustalono, iż Pan H. B. podnajmuje osobie obcej przedmiotowe mieszkanie służbowe. W związku z powyższym decyzją [...] lipca 2008 r. Komendant Miejski Policji w Z. zobowiązał skarżącego do opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Uzasadniając odmowę uwzględnienia odwołania H. B. od powyższej decyzji L. Komendant Wojewódzki Policji przytoczył treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), w świetle którego funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W dalszej kolejności organ powołał się na treść art. 95 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 wydaje się, jeżeli policjant (emeryt) podnajmuje albo oddaje do bezpłatnego używania przydzielony lokal lub jego część. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżący od około 7 lat zamieszkuje na terenie miasta W. w lokalu przy ul. L. [...], który wynajmuje od Pani H. L. na podstawie pisemnej umowy najmu twierdząc, iż jest to adres czasowy związany z zatrudnieniem w W. W toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji skarżący złożył wyjaśnienia, w których potwierdził, iż przedmiotowy lokal mieszkalny położony w Z. podnajmuje osobie obcej Pani J. D. W ocenie organu odwoławczego wniosek skarżącego o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka do wydania decyzji o próżnieniu podnajmowanego lokalu służbowego. Z przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych jednoznacznie wynika, iż w przypadku podnajmowania lub oddania do bezpłatnego użyłkowania lokalu służbowego przez policjanta (emeryta), dysponent lokalu wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej jego interes prawny oraz o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o Policji i aktów wykonawczych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, iż bezpośrednio po przejściu na emeryturę prowadził własną działalność gospodarczą, która jednak przyniosła znaczne straty. W związku z tym skarżący zmuszony był podjąć zatrudnienie w W., gdzie pracuje obecnie, mieszkając na wynajętej stancji. Chcąc zapewnić opiekę mieszkaniu służbowemu w Z. podczas jego nieobecności, skarżący zdecydował się podnająć mieszkanie osobie obcej, która uiszcza z tego tytułu opłaty pokrywające część kosztów utrzymania mieszkania. W ocenie skarżącego zastosowane w jego sprawie przepisy są sprzeczne z podstawowymi zasadami Konstytucji RP – zasadą proporcjonalności i zasadą równości. Naruszenie zasady proporcjonalności, nakazującej organom państwowym podejmowanie jedynie takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia zakładanego celu, polegało zdaniem skarżącego na zastosowaniu wobec niego środka najbardziej represyjnego w postaci pozbawienia go prawa do lokalu mieszkalnego i to w sytuacji, gdy jest on emerytem u schyłku życia. Z kolei naruszenie zasady równości miało się przejawiać zdaniem skarżącego w tym, że ustawodawca wprowadził nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej korzystający z lokali służbowych. Jako przykład skarżący podał sytuację żołnierzy zawodowych, w przypadku których przepisy nie przewidują sankcji w postaci opróżnienia lokalu służbowego w analogicznej sytuacji. Skarżący podniósł także, że w chwili wynajmowania lokalu nie wiedział o istnieniu przepisów zakazujących wynajmowania lokali służbowych, gdyż zostały one wprowadzone do ustawy o Policji dopiero kilka lat po jego odejściu ze służby. W ocenie skarżącego przepisy te są zbyt surowe i sztywne, nie pozwalają na ocenę indywidualnych przypadków i z tej przyczyny naruszają zasady sprawiedliwości społecznej. Podnajmowanie przez skarżącego lokalu służbowego nie prowadziło do naruszenia interesu społecznego, a decyzja nakazująca opróżnienie lokalu pozbawia go możliwości zapewnienia godziwych warunków życia po zaprzestaniu wykonywania dodatkowej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Policji w L. wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów niekonstytucyjności przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organ stwierdził, że ocena zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę nie leży w jego gestii. Wskazał ponadto, że przepisy prawa nie nakładają na organy Policji obowiązku powiadamiania funkcjonariuszy oraz emerytów i rencistów policyjnych o zmianach w obowiązujących aktach prawnych, bowiem funkcjonowanie prawa opiera się na założeniu, iż wszyscy adresaci prawa zarówno obowiązani do przestrzegania jak i organy powołane do jego stosowania znają jego właściwą treść, zatem nikt nie może uchylać się od ujemnych skutków naruszenia prawa na tej podstawie, że go nie znał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Funkcjonariusze Policji zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają na podstawie art. 29 ust. 1 wyżej wspomnianej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) prawo do lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Prawo do lokalu służbowego jest generalnie związane z pozostawaniem w służbie czynnej, ma bowiem z istoty swej gwarantować odpowiednie warunki lokalowe dla osób, które pełnią służbę w Policji. Najem lokalu służbowego jest specyficznym stosunkiem prawnym, który charakteryzuje się m.in. daleko idącymi ograniczeniami w zakresie możliwości dysponowania lokalem służbowym. Wynika to z faktu ścisłego powiązania najmu lokalu służbowego ze stosunkiem służby w Policji. Ratio legis przytoczonego wyżej przepisu ustawy emerytalnej jest zachowanie prawa do lokalu służbowego po zakończeniu służby celem zagwarantowania godnych warunków mieszkaniowych policjantom odchodzącym ze służby na emeryturę lub rentę. Wśród ograniczeń w zakresie dysponowania lokalem służbowym mieści się również zakaz podnajmowania albo oddawania do bezpłatnego użytkowania lokalu lub jego części. Wyrażający ten zakaz art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji ma charakter ius cogens, a więc normy o bezwzględnie obowiązującym charakterze. W przypadku tego typu norm spełnienie okoliczności opisanych w hipotezie normy prawnej (w przypadku przedmiotowej sprawy stwierdzenie faktu podnajmowania lokalu służbowego) obliguje bezwzględnie organ administracji publicznej do podjęcia wskazanego w dyspozycji rozstrzygnięcia (w tym przypadku – wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu mieszkalnego), niezależnie od innych okoliczności sprawy, które nie zostały uwzględnione przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest fakt, że skarżący podnajął lokal służbowy osobie trzeciej. W świetle nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych dyspozycji art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji zaistnienie takiej sytuacji zobowiązywało do podjęcia decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, przy czym przyczyny naruszenia ustawowego zakazu oddawania lokalu w podnajem są prawnie irrelewantne. Podnoszone przez skarżącego argumenty co do okoliczności, które spowodowały, że zdecydował się na podnajem lokalu mieszkalnego (podjęcie pracy zawodowej w innym mieście, chęć zapewnienia opieki nad mieszkaniem na czas nieobecności, przy jednoczesnym zamiarze powrotu w przyszłości) nie mają żadnego znaczenia w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego. Cytowany przepis ustawy o Policji w zaistniałej sytuacji podnajmu lokalu mieszkalnego nie pozostawia żadnej swobody oceny organowi administracji, nie przewiduje również możliwości uwzględnienia szczególnych okoliczności konkretnego przypadku. Trzeba w tym miejscu wskazać, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej opiera się na kryterium legalności, zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Jeżeli sąd administracyjny stwierdzi, że kontrolowany akt organu administracji publicznej odpowiada wymogom prawa, musi oddalić skargę. Sąd administracyjny nie jest jednak li tylko bezwolnymi, "ślepym" wykonawcą ustaw. Skoro z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż sędziowie są związani nie tylko ustawą, ale w pierwszym rzędzie Konstytucją, w razie zaistnienia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej stosowanego w sprawie, nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem sądu jest podjęcie kroków w celu wyjaśnienia tej wątpliwości i w razie potrzeby zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jako organu kompetentnego w sprawach oceny hierarchicznej niezgodności norm ustawowych i konstytucyjnych. Nie oznacza to jednak, że sąd w każdym przypadku podniesienia przez strony postępowania zarzutu niekonstytucyjności stosowanych przepisów jest zobligowany do zadania pytania prawnego TK. Sąd winien bowiem sam stosować Konstytucję, co wynika i z art. 8 Konstytucji, i z zasady związania sędziego Konstytucją i ustawami, dlatego władny jest oceniać, czy podnoszone przez skarżących zarzuty niekonstytucyjności zasługują na uwzględnienie. Godzi się przy tym przypomnieć, że także Trybunał Konstytucyjny z jednej strony zwraca uwagę na konieczność zapewnienia ustawodawcy pewnej swobody w zakresie realizacji przyjętych założeń polityki społeczno-ekonomicznej, z drugiej podkreśla, że wyjściowym założeniem musi być przyjęcie domniemania zgodności ustawy z Konstytucją, którego obalenie wymaga bezspornego wykazania sprzeczności pomiędzy ustawą i Konstytucją (por. orzeczenie TK z 24 maja 1994r., K. 1/94, OTK 1994, cz. 1, poz. 10). W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie zarzuty skarżącego co do niekonstytucyjności zastosowanych w jego sprawie przepisów Konstytucji nie mają usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie występuje potrzeba dokonania ich kontroli przez Trybunał Konstytucyjny. Skarżący podnosi zarzuty niezgodności art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884, z późn. zm.) z zasadą proporcjonalności, którą wywodzi z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z zasadą równości (art. 32 Konstytucji). Skarżący błędnie określa przepisy, które miałyby naruszać wskazane przezeń wzorce konstytucyjne. Podstawą decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego był art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, a nie wskazany przez skarżącego ust. 1. Z kolei § 14 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego jest jedynie przepisem kompetencyjnym, wskazującym organy właściwe w sprawach wydawania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu służbowego. Przepis ten w żaden sposób nie mógł więc oddziaływać na sferę prawną skarżącego. Naruszenie zasady proporcjonalności, nakazującej organom państwowym podejmowanie jedynie takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia zakładanego celu, skarżący uzasadnia tym, że zastosowano wobec niego środek najbardziej represyjny w postaci pozbawienia go prawa do lokalu mieszkalnego. Abstrahując od faktu, iż skarżący błędnie wskazuje art. 2 Konstytucji jako źródło zasady proporcjonalności, podczas gdy jest nim bardziej szczegółowa norma – art. 31 ust. 3 Konstytucji, nakazująca zachowanie tej zasady przy wprowadzaniu ograniczeń praw gwarantowanych Konstytucją, trzeba stwierdzić, że skarżący błędnie rozumie istotę mechanizmu orzekania w kwestii opróżnienia lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji. Skarżący wydaje się traktować ten przepis jako wyraz jakiejś sankcji karnej. Tymczasem nie jest to ani sankcja karna, ani nawet administracyjna, opierająca się nie na subiektywnym zawinieniu, ale na obiektywnej niezgodności zachowania z treścią przepisu prawa. Jak wskazano wyżej, ratio legis przepisów dotyczących zakwaterowania policjantów polega na zagwarantowaniu odpowiednich warunków lokalowych w trakcie pełnienia niewątpliwe trudnej służby w Policji. Dlatego też stosunek najmu lokalu służbowego pozostaje w ścisłym związku ze stosunkiem służbowym policjanta. Podnajmowanie lub oddawanie w użytkowanie lokalu służbowego zrywa ten związek, świadczy bowiem o tym, że lokal stał się zbędny funkcjonariuszowi, nie stanowi podstawowej gwarancji zapewnienia godziwego lokum na czas służby. Przepis art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym policjantów (...) wyjątkowo pozwala na przedłużenie okresu zajmowania lokalu już poza służbą czynną, ze względu na konieczność zapewnienia funkcjonariuszowi, który zakończył służbę w związku z przejściem na emeryturę lub rentę, godnych warunków życia, przynajmniej dopóty, dopóki policjant nie zapewni sobie mieszkania w inny sposób. Przepis nakazujący wydanie decyzji obligującej do opróżnienia lokalu służbowego w opisanych warunkach nie stanowi nieproporcjonalnej sankcji, jak twierdzi skarżący, lecz jest ściśle związany z celem i funkcją przepisów o zakwaterowaniu policjantów. W tej sytuacji zarzut naruszenia zasady proporcjonalności musi być uznany za bezpodstawny. W ocenie Sądu nie jest zasadny również podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady równości, które to naruszenie miało się przejawiać zdaniem skarżącego w tym, że ustawodawca wprowadził nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej korzystający z lokali służbowych. O naruszeniu zasady równości można mówić dopiero wówczas, gdy ustawodawca wprowadza regulacje w odmienny sposób traktujące podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej, a zróżnicowanie to nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przytoczony przez skarżącego przykład sytuacji prawnej żołnierzy zawodowych, w przypadku których ustawodawca nie przewidział sankcji w postaci opróżnienia lokalu służbowego w analogicznej sytuacji podnajmu lokalu służbowego jest potraktowany wybiórczo i stąd nie może stanowić argumentu na rzecz tezy o niekonstytucyjności stosowanych w sprawie przepisów ustawy o Policji. Po pierwsze podnieść należy, że przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r., Nr 41, poz. 298, z późn. zm.), na które powołuje się skarżący, również przewidują zakaz oddawania służbowego lokalu mieszkalnego w całości lub w części w podnajem (art. 31), choć nie wiążą naruszenia tego zakazu z wydaniem decyzji o opróżnieniu lokalu, lecz z sankcją w postaci grzywny (art. 80). Po drugie – porównanie przepisów regulujących korzystanie z mieszkań służbowych (w kontekście skutków naruszenia zakazu oddawania w podnajem) przez policjantów i funkcjonariuszy innych "służb mundurowych" wskazuje, że nakaz opróżnienia lokalu w tej sytuacji jest często stosowanym rozwiązaniem. Dla przykładu można wskazać, że taki mechanizm obowiązuje np. w przypadku funkcjonariuszy Straży Granicznej (art. 99a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej; Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997, z późn. zm.) czy funkcjonariuszy Służby Więziennej (§ 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej i członkom ich rodzin; Dz. U. Nr 35, poz. 304). Zastosowany wobec skarżącego na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji instrument orzeczenia o opróżnieniu służbowego lokalu mieszkalnego w sytuacji naruszenia zakazu jego podnajmu, jest stosowany również w podobnych sytuacjach dotyczących funkcjonariuszy innych służb, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia zasady równości jest zatem całkowicie chybiony. Należy podkreślić, że stosowanie odmiennych uregulowań prawnych w odniesieniu do osób znajdujących się w sytuacji wskazującej na pewne podobieństwa nie zawsze musi być niedozwolonym odstępstwem od nakazu równego traktowania. Ustawodawca musi mieć bowiem pewną swobodę kształtowania sytuacji prawnej adresatów norm, pozwalającą na uwzględnienie specyfiki danych przypadków. W świetle wyżej podniesionej argumentacji, w ocenie Sądu oczywistym jest, że w przypadku zakwestionowanych przez skarżącego przepisów nie doszło do naruszenia owej swobody, nie ma zatem podstaw do uruchamiania kontroli hierarchicznej zgodności norm przed Trybunałem Konstytucyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) skargę oddalił.