III SA/Lu 394/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia M. M. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie z dnia 6 czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie pomocy finansowej. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 2 czerwca 2022 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie wpłynął wniosek M. M. o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do § 13zo ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r." lub "rozporządzenie", wniosek o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Konsekwencją złożenia wniosku po dniu 31 maja 2022 r. jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 13zo ust. 4). W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie pomocy finansowej wpłynął do organu I instancji w dniu 2 czerwca 2022 r., co stanowi przekroczenie ostatecznego terminu na składanie wniosków. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r., Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji dotyczące uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie skarżącemu pomocy finansowej. Podniósł także, że termin wskazany w § 13zo ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. jest terminem prawa materialnego, do którego nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu. Zakreśla on ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. W konsekwencji, nie może być prowadzone postępowanie w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie tego rodzaju terminu. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, w związku z czym stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a postępowanie nie może zostać wszczęte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. M. wniósł o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, zarzucając naruszenie § 13zo ust. 3 rozporządzenia, w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym obliczeniu przez organ terminu do złożenia wniosku o pomoc finansową i przyjęciu za datę jego wniesienia dnia 2 czerwca 2022. Podczas gdy zostało ono nadane w placówce pocztowej w dniu 31 maja 2022 r, wobec czego zachowany został termin złożenia wniosku o pomoc. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie stwierdzić należy, że na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 642), dalej jako "rozporządzenie nowelizujące", dokonano zmiany rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ten sposób, że dodany został § 13zo, który wszedł w życie w dniu 26 marca 2022 r. (vide: § 3 rozporządzenia nowelizującego). Celem wprowadzonej regulacji normatywnej, które jest aktem jednorazowym, było udzielenie przez państwo pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (§ 13zo ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r.). Wprowadzone do systemu prawnego przepisy przewidywały, że wspomniana pomoc finansowa udzielona zostanie producentowi rolnemu, spełniającemu warunki określone w § 13zo ust. 1, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia. Wysokość tej pomocy oraz sposób jej wypłaty uregulowano w § 13zo ust. 7, ust. 8, ust. 8 i ust. 10 rozporządzenia. W myśl § 13zo ust. 2 rozporządzenia, pomoc jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Zgodnie z § 13zo ust. 3 rozporządzenia, wniosek składa się raz do dnia 16 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Stosownie zaś do § 13zo ust. 4 rozporządzenia, w przypadku złożenia wniosku, po dniu 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Daty określone w § 13zo ust. 3 i 4 rozporządzenia zostały zmienione na mocy § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 1000) w ten sposób, że liczbę "16" zastąpiono liczbą "31". Znowelizowane przepisy weszły w życie w dniu 13 maja 2022 r. (vide: § 2 powyższego rozporządzenia). Dodatkowo trzeba wskazać, że wszystkie przytoczone wyżej warunki udzielania pomocy były udostępnione na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W informacjach opublikowanych 21 kwietnia 2022 r. i 12 maja 2022 r. (https://www.gov.pl/web/arimr/doplaty-do-nawozow--sprawdz-procedure-ubiegania-sie-o-pomoc, https://www.gov.pl/web/arimr/nawozy2022-pomoc-publiczna) wyraźnie wskazano, że "Wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 16 maja 2022 r w Biurze Powiatowym Agencji właściwym ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. W przypadku złożenia wniosku po 16 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy." O czym była mowa wcześniej, pierwotnie termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, upływał 16 maja 2022 r., po czym został wydłużony do 31 maja 2022 r. Tym samym producenci rolni uzyskali dużo więcej czasu na dokładne zapoznanie się z warunkami udzielenia pomocy. W pkt 5 powszechnie dostępnej Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej opublikowanej na ww. stronie internetowej, w sposób jednoznaczny podano, że termin składania wniosków nie podlega przywróceniu, zaś w pkt 6, że za datę złożenia wniosku uważa się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji. W pkt 7 poinformowano, że w przypadku złożenia wniosku po upływie wyznaczonego terminu, nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy. Jednocześnie podano do wiadomości (pkt 8 instrukcji), że wniosek można przekazać za pośrednictwem platformy ePUAP lub wysłać za pośrednictwem operatora pocztowego (najlepiej przesyłką rejestrowaną). Można także złożyć osobiście w kancelarii BP lub dostarczyć do specjalnych wrzutni (jeżeli w danym BP ARiMR funkcjonuje taka forma składania dokumentów). Zatem zainteresowany producent rolny miał zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z wszystkimi warunkami przyznawania pomocy finansowej. W konsekwencji, za niezasadne należy uznać zarzuty zamieszczone w pkt I skargi dotyczące niewystarczającego poinformowania skarżącego, że datą złożenia wniosku jest data wpływu wniosku do organu, a nie data nadania przesyłki w placówce pocztowej. Ubocznie zwrócić trzeba uwagę, że stosownie do art. 10 a) ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2157) dalej jako "ustawa o ARiMR", do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Chybiony jest zarzut zamieszczony w pkt II skargi. Rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r. zostało wydane, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, w myśl którego Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań wymienionych w ust. 1, w tym warunki i tryb udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych. Zwrócić należy uwagę na postanowienia zawarte w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, w myśl którego, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Z literalnego brzmienia tego przepisu, a zwłaszcza z analizy zwrotu dotyczącego "przepisów odrębnych" wynika zatem, że w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, owe "przepisy odrębne" w niektórych kwestiach mogą wprowadzać regulację odmienną od unormowań zawartych w k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania (...); 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej, o którym mowa w § 13zo ust. 1 rozporządzenia, w placówce pocztowej w dniu 31 maja 2022 r., zaś wniosek ten wpłynął do organu w dniu 2 czerwca 2022 r. Przypomnieć trzeba, że § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia stanowi, że za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Skoro zatem przepis odrębny zawierał odmienną regulację, niż przewidziana w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., to miał on zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Na marginesie tylko należy odnotować, że do chwili obecnej nie wszczęto przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o stwierdzenie niezgodności § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi lub z ustawą. Obowiązuje zatem domniemanie zgodności z konstytucją wskazanej normy prawnej. Dodać także należy, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów (pierwotnie do dnia 16 maja, później zaś do dnia 31 maja 2022 r.) jest terminem prawa materialnego. Upływ tego terminu powoduje bezpowrotny brak możliwości realizacji wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Analogiczne jak wyżej stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2021 r., III SA/Po 877/2, wydanym również na tle przepisów rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., a ściślej na gruncie § 13zd ust. 4, 5 i 6. Wskazane przepisy dotyczyły przyznania pomocy finansowej producentowi świń. Regulacja zawarta w § 13zd ust. 4 zdanie 2 rozporządzenia, w myśl której – za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń, zawiera podobne brzmienie, jak regulacja zamieszczona w § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że przy rozstrzyganiu kwestii, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Taki charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 497/10). W wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II FSK 30/18 NSA podzielił pogląd wyrażony w uchwale SN z dnia 7 października 2009 r., sygn. III CZP 71/09 (OSNC 20100r., nr 4, poz. 54), że o charakterze terminu decyduje rodzaj uprawnienia realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Dla realizacji uprawnienia składającego się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych – terminy procesowe. W takim stanie rzeczy oczywiste jest zatem, że uchybienie terminu prawa materialnego nie może skutkować jego przywróceniem. Podsumowując ten wątek uznać należy, że złożenie wniosku o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów mineralnych, z przekroczeniem terminu zakreślonego prawem, wobec jasnej regulacji normatywnej zawartej w § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia, musiał skutkować odmową wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z § 13zo ust. 4 rozporządzenia. Nie jest trafny zarzut zawarty w pkt III skargi. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżone postanowienie nie narusza art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, wprowadzającego zasadę hierarchiczności źródeł prawa. Powtórzyć również wypada, że do chwili obecnej nie wszczęto przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania o stwierdzenie niezgodności § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi lub z ustawą. Obowiązuje zatem domniemanie zgodności z konstytucją wskazanej normy prawnej. O czym była już mowa, rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r. zostało wydane, w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR. Przypomnieć również należy zaprezentowane na wstępie stanowisko, że § 13zo ust. 3 zdanie 2 rozporządzenia stanowi w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR przepis odrębny, w związku z czym wyłączał on stosowanie w przedmiotowej sprawie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Reasumując stwierdzić należy, że z uwagi na powszechną dostępność informacji o zasadach przyznawania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów, skarżący powinien znać wszystkie warunki dotyczące zasad udzielania tej pomocy, w tym dotyczące terminu złożenia wniosku i konsekwencji uchybienia terminu do jego złożenia. Gdyby zatem skarżący dostatecznie zadbał o swoje interesy, powinien złożyć wniosek na poczcie wcześniej, aniżeli to uczynił (31 maja 2022 r.), albo też skorzystać z innych form złożenia wniosku (za pośrednictwem platformy ePUAP lub przez złożenie wniosku osobiście w siedzibie Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lublinie) – tak aby mieć pewność, że wniosek znalazł się w siedzibie organu, najpóźniej do dnia 31 maja 2022 r. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że skarżący składając wniosek podpisał go i jednocześnie oświadczył m.in. (sekcja X Pozostałe Oświadczenia i zgody wnioskodawcy), że znane mu są warunki otrzymania pomocy finansowej określone w § 13zo rozporządzenia. Skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi są nieuzasadnione, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.