III SA/Lu 402/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przez Kierownika Placówki Terenowej w K., po rozpoznaniu wniosku P. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek wniesionego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], utrzymał ją w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Organ w motywach podniósł, iż trudna sytuacja materialna odwołującego tj. choroba rodziców, nieudana inwestycja na działalność gospodarczą, remont mieszkania, nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Dostarczone przez P. W. zaświadczenia o wysokości kredytów świadczą, iż znajduje się przejściowo w trudnej sytuacji finansowej i nie stanowi to podstawy do umorzenia odsetek. Główną przyczyną powstania zaległości było przede wszystkim niedopełnienie obowiązku zgłoszenia się do ubezpieczenia społecznego rolników zobowiązanego w przewidzianym ustawą terminie (tj. 14 dni od powstania okoliczności mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników). Zdaniem organu, gdyby dokonano zgłoszenia w terminie (zgodnie z art. 37 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), nie powstałoby tak znaczne zadłużenie, a także zadłużenie z tytułu ustawowych odsetek. Kasa zastosowała wobec zobowiązanego ulgę w postaci rozłożenia całości zadłużenia na dogodne raty zgodnie z podaniem z dnia 26 marca 2009 r. Placówka Terenowa KRUS w K. na podstawie zgromadzonej dokumentacji w sprawie oraz na podstawie przeprowadzonego wywiadu w gospodarstwie zobowiązanego w dniu 4 czerwca 2009 r. ustaliła, że sytuacja materialno-bytowa, w której się on oraz jego rodzina znajduje, nie odbiega zasadniczo od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, którzy regularnie opłacają składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Przedstawione w podaniu fakty oraz dołączone dokumenty nie stanowią jednak podstawy do umorzenia należności Kasy. W związku z powyższym, uwzględniając wpływ przedstawionych zdarzeń losowych na możliwości płatnicze zobowiązanego, a także stan funduszy emerytalno - rentowego oraz składkowego, brak podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z ubezpieczenia społecznego rolników. Na powyższe rozstrzygnięcie P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie zgadzając się z jego treścią oraz argumentacją prezentowaną przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zdaniem P. W. organ nie odniósł się do bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Kwestionował również wysokość zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje: Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego przez Kierownika Placówki Terenowej w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Według definicji ustawowej zawartej w art. 6 pkt 13b u.u.s.r. przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o Ubezpieczeniu Społecznym Rolników (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) zwana dalej; u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r. ) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 tej ustawy. Według § 2 ust. 1 statutu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nadanego zarządzeniem Nr 10 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 maja 2008 r. w sprawie nadania statutu Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. Min. Rol. Nr 10, poz. 12) obowiązującego w dacie orzekania przez organ, Prezes Kasy kieruje kasą przy pomocy zastępców: Prezesa kasy; kierowników placówek terenowych, dyrektorów zakładów rehabilitacji leczniczej. Organami administracji publicznej, są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy (art. 5 § 2 kpa).. Od decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a., a także na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednio stosuje się przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Jednocześnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie uważa, że zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (lub członka organu kolegialnego), orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., była przedmiotem wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie. Przeważa pogląd, że w takim postępowaniu podlega wyłączeniu zarówno pracownik organu administracji, jak również członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy ( np. wyroki NSA z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt V S A 2535/01, z dnia 15 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1313/02, z dnia 28 lutego 2003 r., uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2005, s.222). W wyroku z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 472/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pogląd prezentowany w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06/NSA i WSA 2007/3/61, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyrażony w odniesieniu do samorządowego kolegium odwoławczego ma zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej, tak jak w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w której wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznaje ten sam organ – Zakład. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994 r. II SA 2616/93, NSA 1995, nr 1 poz.34). Ponadto do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Wreszcie istotne jest, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W sprawie niniejszej, decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. podpisał z upoważnienia Prezesa Kasy, Kierownik Placówki Terenowej P. W. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym wskazana wada proceduralna zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącego oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Jednakże mając na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego, Sąd przypomina, iż decyzja organu wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ma charakter decyzji uznaniowej. Prawo do decydowania w ramach uznania administracyjnego, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może oznaczać dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organ administracji publicznej. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym, i z powyższego względu, gdyż organ zaniechał rzetelnej i wnikliwej oceny całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz gruntownej analizy aktualnej sytuacji materialnej, w tym stanu majątkowego skarżącego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższy przepis konkretyzuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obligującą organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie uczynił zadość wymaganiom, jakie wynikają z powyższych przepisów regulujących tok postępowania dowodowego. Przede wszystkim organ nie ustalił jakie są realne możliwości płatnicze skarżącego. To, że skarżący posiada gospodarstwo rolne o pow. 5.067 ha przeliczeniowego, nie świadczy samo przez się, że przynosi ono wymierne dochody i to w wysokości pozwalającej na spłatę zadłużenia. Stan zadłużenia skarżącego z tytułu składek i odsetek za okres 1999.II. -2009.I. na ubezpieczenie społeczne jest znany (na dzień 16 czerwca 2009 r. wynosiło ono 4.688,30 zł). Nie jest natomiast znana na przykład wysokość rocznych dochodów gospodarstwa skarżącego. Rzeczą organu było wyjaśnić i wskazać konkretne dane na temat dochodowości gospodarstwa rolnego skarżącego na dzień złożenia przez niego wniosku o umorzenie należności. Pomocnym dowodem w tym zakresie może być zaświadczenie z Urzędu Gminy w W. na temat dochodowości gospodarstwa skarżącego. Nic nie stało na przeszkodzie, aby organ wystąpił o nie. Nie wiemy również, jakie dochody uzyskuje skarżący z podjętej działalności gospodarczej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, to stan majątkowy, a w szczególności pobrane kredyty skłoniły go do złożenia wniosku o umorzenie należności. Okoliczności powyższe wymagały od organu wnikliwej oceny. Takiej oceny organ nie przeprowadził, o czym świadczy lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ nie ustalił również, jakie są stałe wydatki tej rodziny, nie odniósł się do tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Świadczy to o pobieżnej ocenie wniosku skarżącego. Skontrolowana decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym również z innych względów. Prezes Kasy podnosi argument, że za odmową umorzenia należności przemawia stan funduszów emerytalno – rentowego i składkowego Kasy. Stwierdzenie to jest bardzo ogólnikowe. Organ nie podaje przy tym, ani orientacyjnego stanu finansowego tych funduszów, ani żadnych konkretnych danych liczbowych na ten temat, a które uzasadniałyby stanowisko organu, że umorzenie należności skarżącemu pogorszy w określonym stopniu, na przykład sytuację majątkową funduszu. W rezultacie nie wiadomo, jakie rzeczywiste względy dotyczące stanu funduszów zdecydowały o odmowie umorzenia należności. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja jest więc rozstrzygnięciem przedwczesnym, podjętym bez uprzedniego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to rozstrzygnięciem dowolnym, gdyż niezastosowanie w stosunku do skarżącego dobrodziejstwa przewidzianego w art. 41 a/ ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie ma - na takim etapie postępowania obarczonego uchybieniami natury dowodowej, gdzie organ nie wykorzystał w pełni przysługującej mu inicjatywy w tym zakresie - logicznego i przekonywującego uzasadnienia. Takie zaś jest niezbędne nie tylko w świetle dyspozycji przepisów art. 8 oraz art. 11 k.p.a. i zawartych w nich zasad - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasady przekonywania, ale również w myśl art. 107 § 3 k.p.a., określającego niezbędne elementy składające się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu. Naruszenie powyższych przepisów procesowych mogło mieć również istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.