III SA/Lu 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]), którym odmówiono przyznania W. R., wspólnikowi rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej "A. " M. R. i W. R., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie, na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r., od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w sprawie samochodu marki [...], numer rejestracyjny [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: We wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. W. R., będący wspólnikiem rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej "[...]" M. R. i W. R., zwrócił się do Starosty [...] o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku od pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki [...], numer rejestracyjny [...]. Pojazd ten został usunięty z drogi w dniu 11 sierpnia 2004 r. Z uzasadnienia wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W. R.) spółki cywilnej "[...]" M. i W. R., w której skarżący posiadał 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego rozwiązanej spółce cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona odnośnie żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów. Starosta Z. przekazał złożony wniosek według właściwości Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Z.. W wyniku wszczętego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. sporu kompetencyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, wskazał S. Z. jako organ właściwy w sprawie do rozpoznania wniosku W. R. – wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej "[...]" M. R. i W. R. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami. Postanowieniami z dnia: 17 września 2015 r. (nr [...]), 4 marca 2016 r. (nr [...]) oraz 15 listopada 2016 r. (nr [...]) Starosta Z. odmawiał stronie wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 10 kwietnia 2014 r. w sprawie samochodu marki [...], nr rej. [...]. Postanowienia te w wyniku zaskarżenia na drodze zażalenia zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta Z. – na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 265), odmówił przyznania W. R. żądanego zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie samochodu marki [...], nr rej. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi w dniu 11 sierpnia 2004 r. i przejęty został na rzecz Skarbu Państwa w dniu 11 marca 2005 r. Odwołując się do treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzono, że skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i tego, że koszty te miały charakter konieczny. Rola organu rozpatrującego zgłoszony wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W przypadku zaś, gdy wniosek strony nie obejmuje żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak jest podstawy prawnej do orzekania w tym zakresie przez organ, bowiem orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Niezależnie od tego Starosta Z. podniósł, że w aktualnym stanie prawnym brak jest wskazania właściwej jednostki zobowiązanej do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów w trybie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, gdyż w tym zakresie istnieje wymagająca uzupełnienia luka prawna. Jednocześnie z powołanego przepisu nie można wywieść kompetencji Starosty [...] do uwzględnienia wniosku strony w przedmiocie przyznania kosztów z tytułu przechowywania pojazdów, w tym pojazdu objętego żądaniem w tej sprawie. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizującej. W oceni organu brak także podstawy prawnej wskazującej starostę jako statio fisci Skarbu Państwa właściwego do wypłaty kosztów przechowywania pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa, co skutkuje tym, iż żądanie strony nie mogło być uwzględnione. W wyniku zażalenia wniesionego przez stronę na postanowienie organu pierwszej instancji zostało ono utrzymane w mocy zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium podniosło, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 4 września 2010 r. usuwanie pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 lub 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym odbywało się na koszt właściciela pojazdu, który ponosił także opłatę za jego parkowanie. Pojazd usunięty z drogi umieszczany był na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie oraz wydawany po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty. W myśl art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznawany był za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. O przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzekał naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, z dniem 12 czerwca 2009 r. przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym utracił moc obowiązującą. Ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), która weszła w życie 4 września 2010 r. określono, że przepadek następuje na rzecz powiatu, na podstawie orzeczenia wydanego przez sąd. Jednocześnie w przepisie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym przewidziano, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Zatem przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym co do obciążania właściciela kosztami usunięcia i parkowania pojazdu nie zmieniły się. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 września 2010 r., jak i w brzmieniu obowiązującym po tym dniu oraz ustawa zmieniająca z dnia 22 lipca 2010 r. – nie zwierają w istocie przepisów, które rozstrzygałyby kto powinien ponosić koszty usunięcia i parkowania za okres od usunięcia pojazdu z drogi do dnia orzeczenia jego przepadku. W przedmiotowej sprawie W. R. we wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r., czyli po wejściu w życie ustawy nowelizującej, wystąpił do Starosty [...] o przyznanie wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru – na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wydanych na podstawie tej ustawy przepisów wykonawczych. Swoje żądanie oparł na uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. Obowiązująca od dnia 4 września 2010 r. ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w sposób kompleksowy rozwiązała tryb przyznawania wynagrodzenia za dozór. Kwestię tę obecnie reguluje art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przywołana ustawa nowelizująca, a mianowicie jej przepisy przejściowe, to jest art. 10, art. 11, art. 12 oraz art. 13, nie uregulowały kwestii ponoszenia kosztów dozoru za cały okres przechowywania pojazdu na parkingu. Po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazanej uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10, ustawodawca nie uregulował tej kwestii, a w szczególności tego, według jakich zasad miałoby być przyznane wynagrodzenie za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego dozór do dnia przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa. Zdaniem Kolegium brak przepisów prawnych w tej kwestii skutkuje nieuwzględnieniem wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru. W konsekwencji Kolegium uznało za zasadne utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez W. R. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone; 2) naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz mający na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., a także art. 84 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i nierozpoznanie wniosku skarżącego, co do istoty oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wysokości wynagrodzenia i kosztów usunięcia, przechowywania oraz dozoru pojazdu, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego co do istoty; 4) naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) naruszenie art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że we wskazanym przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy; 2) naruszenie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że we wskazanym przepisie nie został dostatecznie uregulowany tryb przyznania wynagrodzenia za usuwanie i przechowywanie pojazdu w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego sprawy; 3) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek zmiany przepisów brak jest uregulowań prawnych w kwestii odpowiedzialności organu za ponoszenie kosztów dozoru za usunięcie i parkowanie pojazdu, podczas uzasadnionym jest stwierdzenie, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu staje się właścicielem pojazdu, to w przypadku nieustalenia właściciela pojazdu starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu; 4) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na ich niezastosowaniu i przyjęciu, że decyzja o odmowie wypłaty środków nie narusza podstawowych praw konstytucyjnych (równości, proporcjonalności), podczas gdy porządek konstytucyjny nakazuje uzasadnianie różnicowania równych albo równego traktowania nierównych, zaś zachowania przeciwne stanowią dyskryminację obywatela w życiu gospodarczym. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie objętego żądaniem pojazdu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, dlatego należało ją uwzględnić. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. –dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Według art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w powołanych granicach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniem uzasadniającym ich uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikiem pozostawali M. R. oraz W. R., była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi. Przedmiotowy samochód usunięto z drogi w dniu 11 sierpnia 2004 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, z późn. zm.; obecnie: j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm. – dalej jako "p.r.d."), w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1444). Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64, z późn. zm.). Z przepisów tych wynikało, że czynności związane z usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi Komendant Powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów. Natomiast w dodanym z dniem 1 stycznia 2002 r. przepisie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym przewidziano, że pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (ust. 5), a usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu (ust. 6). W dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej "[...]" M. R. i W. R. zawarto umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów. Po upływie okresu, na który umowa została zawarta, wskazana spółka cywilna jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d., została wyznaczona przez S. Z. na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało termin określony, gdyż obejmowało okres 12 miesięcy. W dniu usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia pojazdu na parkingu "[...]" spółka cywilna – M. R. i W. R., była jednostką wyznaczoną przez właściwego starostę do usuwania pojazdów z drogi (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczania pojazdów na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto natomiast, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CSK 332/08). Stanowisko takie należy uznać za utrwalone także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to – ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu – droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi. W konsekwencji, stosunek prawny powstały z związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawca winien otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego. W sprawie tej nie budzi wątpliwości również to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę – jest Starosta Z.. Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 150/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał S. Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy – rozpoznania wniosku wspólnika rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej "[...]" M. R. i W. R. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami. Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak stronę, jak i organy administracji, w tym S. Z.. Wymaga zwrócenia uwagi, że postanowienie to przesadza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcą stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może bowiem mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego. Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco wyznaczył S. Z. jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r., dlatego organ ten był zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia tego wniosku. Zgodzić się można z organami co do tego, że istniejący w omawianej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie. Niejednoznaczność, czy niespójność obowiązujących przepisów nie zwalnia jednakże organu administracji od obowiązku ich stosowania. Bez względu na istniejące wątpliwości organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania. W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, z późn. zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnoprawną podstawę wydania postanowienia przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.) Dlatego stwierdzić również należy, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. W kwestii zaś wysokości należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu należy zauważyć, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór, zobowiązany jest przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym bowiem wypadku zagadnienie to pozostawione zostałoby organom i skutkowało przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia we własnym zakresie należności, której żąda dozorca. Organ nie posiada zaś kompetencji do kreowania za stronę treści żądania, z jakim ona występuje. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wysokości wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać winna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy całkowicie zaniechały wyjaśnienia tych kwestii. Dodatkowo organy obu instancji nie poczyniły w niniejszej sprawie ustaleń i nie zgromadziły w aktach postępowania administracyjnego tej sprawy materiału dowodowego odnośnie wyznaczenia przez S. Z. spółki cywilnej "[...]" jako jednostki prowadzącej parking strzeżony oraz usuwającej pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta jest Sądowi znana z urzędu, z akt innych spraw ze skarg W. R., a z uzasadnień postanowień organów obu instancji w niniejszej sprawie wynika, że traktowały skarżącego jako dozorcę. Jednakże to obowiązkiem organu administracji wynikającym z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jest podjęcie w danej sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przedstawienie tych ustaleń w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego wadliwie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dla określenia wysokości należnego wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych. W pierwszej jednakże kolejności organ winien podjąć czynności mające na celu należyte sprecyzowanie przez wnioskodawcę treści żądania objętego jego wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., który dotyczył "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku". Treść tak sformułowanego żądania zawiera zatem jedynie ogólnikowe i niedostatecznie sprecyzowane roszczenia dotyczące zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia, w tym w szczególności nie zawiera jednoznacznie określonego czasokresu, za który wynagrodzenia i zwrotu wydatków domaga się wnioskodawca w przypadku poszczególnych pojazdów, w tym również ich wysokości. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, przy czym warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza, że skarżący musi wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). Organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, do arbitralnego, uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu. Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego. Tymczasem z treści wniosku z dnia 10 kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie, jaki jest zakres żądania skarżącego, co do okresu, za który skarżący domaga się zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny, a to na stronie spoczywa obowiązek dokładnego określenie żądania zawartego w podaniu. W sytuacji, gdy żądanie zawarte w podaniu nie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do usunięcia tego rodzaju braku formalnego podania w trybie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., w zakresie sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie wadliwie zaniechano. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania oraz wytyczne co do konieczności podjęcia określonych czynności. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnione jest przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).