III SA/Lu 404/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na akt Starosty z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów I. uchyla zaskarżony akt; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz A.K. zwrotu kwoty 2 125 zł (dwa tysiące sto dwadzieścia pięć złotych), stanowiącej część opłat uiszczonych za wydanie następujących kart pojazdów: [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz A. K. kwotę 451,40 zł (czterysta pięćdziesiąt jeden złotych czterdzieści groszy) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [....] 2013 r. A. K. wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł za karty pojazdów dotyczących samochodów osobowych marki F.M. – karta pojazdu serii [...], S.I.GTI - karta pojazdu serii [...], F. T. - karta pojazdu serii [...], S.C. - karta pojazdu serii [...], F. M. - karta pojazdu serii [...]. Skarżący wniósł o zwrot nadpłaty w łącznej kwocie 2125 zł. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ pismem z dnia [...] 2013 r. poinformował skarżącego, że organ rejestrujący pobierał opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Starosta stwierdził również, że właściwą drogą dochodzenia praw w sprawie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu jest postępowanie przed sądami powszechnymi. Wobec powyższego pismem z dnia [...] 2013 r., doręczonym Staroście K. w dniu [...] 2013 r., A. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia polegającego na odmowie zwrotu części opłaty. W odpowiedzi z dnia 15 maja 2013 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynność Starosty K. w przedmiocie odmowy zwrotu nienależnie pobranej przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonej czynności Starosty K. oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), dalej : Prawo o ruchu drogowym, oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucono także naruszenie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (TWE), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, który zawiera też zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Dlatego skarżący powołał się na naruszenie przez organ prawa materialnego, poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową. W odpowiedzi na skargę Starosta K. podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty K. polegającego na odmowie zwrotu kwoty 2125 zł, która to kwota stanowi część opłat, jakie skarżący uiścił za wydanie pięciu kart pojazdów przy pierwszej rejestracji pojazdów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Opłaty w wysokości po 500 zł zostały przez skarżącego uiszczone w dniach 14 września 2004 r., 15 października 2004 r., 30 grudnia 2004 r., 4 lutego 2005 r., 27 czerwca 2005 r. Na wstępie rozważyć należy dopuszczalność skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną. Tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt l OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07). Uznając zatem wniesioną skargę za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu, w dalszej kolejności zbadać należało, czy skarga ta została złożona z zachowaniem trybu przewidzianego w treści art. 52 § 3 p.p.s.a., dając tym samym podstawę do jej merytorycznego rozpoznania. W myśl cyt. przepisu jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę w przypadku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując analizy załączonych do sprawy akt administracyjnych stwierdzić należało, że powyższy wymóg został przez skarżącego dopełniony. Pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu opłaty za kartę pojazdu z dnia 24 kwietnia 2013 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 26 kwietnia 2013 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 30 kwietnia 2013 r., przesłane zostało organowi w dniu 7 maja 2013 r. i doręczone Staroście K. w dniu 9 maja 2013 r. Odpis odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 15 maja 2013 r. doręczono skarżącemu i pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 maja 2013 r. A. K. wniósł skargę za pośrednictwem organu w dniu 24 maja 2013 r. (data nadania przesyłki pocztowej), czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.) Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Również należy wskazać na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z treścią art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd w wyroku może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W postanowieniu z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 573/07, a także w późniejszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynikający z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09). Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 2125 zł , kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była powyżej. Sąd uznał, że niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota po 500 zł za wydanie karty pojazdu dla każdego z w/w pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu dla każdego z pięciu w/w samochodów) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 46/10). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).