III SA/Lu 414/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. orzekł o cofnięciu R. N. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierowca nie dostarczył wymaganych badań lekarskich i psychologicznych w wyznaczonym terminie, na które został skierowany decyzją Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. Z uwagi na to, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję nie została odebrana przez stronę, przyjęto skutek doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Prezydent Miasta L. orzekł o cofnięciu R. N. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B na okres 1 roku od dnia 10 października 2010 r. do dnia 10 października 2011 r. W uzasadnieniu organ powołał się na prawomocny wyrok skazujący Sądu Rejonowego L.-[...] z dnia 18 kwietnia 2011 r., w którym orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, zaliczając na poczet orzeczonego zakazu okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 10 października 2010 r. Również w tym przypadku przyjęto skutek doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. R. N. wystąpił z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, którego termin odbioru po zatrzymaniu przypadł w 2011 r. Wskazał m.in., że z uwagi na wyjazd za granicę nie mógł podjąć żadnej korespondencji. Przed wyjazdem już nie przebywał pod adresem, na który wysyłano decyzje. Nie wiedział, że jakakolwiek korespondencja do niego kierowana znajduje się tam, ponieważ nowy lokator nie informował ani jego ani rodziny o takich faktach. W odpowiedzi udzielonej pismem z 13 marca 2013 r. poinformowano stronę, że decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami z [...] marca 2011 r. została wydana w związku z niedostarczeniem w wyznaczonym terminie wymaganych badań., Korespondencja była kierowana na adres aktualny w tamtym terminie. Pismem z dnia 30 września 2013 r. R. N. podniósł, że organy błędnie odczytały wyrok skazujący sądu, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres nieprzekraczający roku, w związku z czym nie było podstaw do cofnięcia uprawnień. W odpowiedzi, udzielonej pismem z 12 listopada 2013 r. podano informacje analogiczne, jak w poprzednim piśmie z 13 marca 2013 r. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. (data wpływu do organu: 27 stycznia 2014 r.) R. N. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu podniósł, że nie powinien być kierowany na badania lekarskie, ponieważ obowiązek ten dotyczy kierowców, wobec których orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, zaś w stosunku do niego zakaz ten orzeczono na okres roku. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 4 kwietnia 2011 r. (zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a.), zaś odwołanie zostało złożone w dniu 27 stycznia 2014. W decyzji zawarto prawidłowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania, tymczasem odwołanie zostało złożone już po upływie tego terminu. Powołując się na orzecznictwo sądowe Kolegium wywiodło, że nawet nieznaczne przekroczenie ustawowego terminu do złożenia pisma procesowego stanowi jego uchybienie i zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Organ wskazał, że odwołujący się nie składał prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ponadto zauważył, że strona może kwestionować decyzję z dnia [...] marca 2011 r. poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie SKO z [...] lutego 2014 r. R. N. wniósł o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium, a także o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi jeszcze raz przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą błędnego skierowania na badania lekarskie. Ponadto zauważył, że jego odwołanie stanowiło jednocześnie w sposób dorozumiany i faktyczny wniosek o przywróceniu terminu. W związku z tym, że zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu, odwołanie podlegało rozpatrzeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadami prawnymi skutkującymi konieczność jego uchylenia. Są to przyczyny inne niż powołane w skardze jako zarzuty, tym niemniej sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem SKO w L. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2011 r. Uzasadnienie rozstrzygnięcia opierało się na prostym porównaniu daty doręczenia decyzji (wg organu – 4 kwietnia 2011 r.) i daty wniesienia odwołania (27 stycznia 2014 r.). W skądinąd słusznym i logicznym rozumowaniu Kolegium pominęło jednak specyficzne okoliczności sprawy, które zasadniczo zmieniają ocenę sytuacji. W badanej sprawie zaskarżona odwołaniem decyzja organu I instancji nie została bezpośrednio odebrana przez skarżącego, co skutkowało przyjęciem przez organy fikcji doręczenia, na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Rozwiązanie zawarte w tym przepisie jest koniecznym kompromisem pomiędzy uprawnieniami strony do zapoznania się z treścią decyzji oraz dążeniem do uniknięcia sytuacji, w której strona nie odbierając korespondencji urzędowej byłaby w stanie trwale zablokować bieg postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy spodziewa się niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Specyfika tej instytucji i niebezpieczeństwo daleko idących negatywnych konsekwencji dla strony (brak wiedzy o wydanej decyzji) nie pozwala na mechaniczne odwoływanie się do treści przepisu, w oderwaniu od specyfiki okoliczności danej sprawy i ogólnych warunków prawidłowości doręczenia. Należy zwrócić uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego preferuje doręczanie pisma osobom fizycznym w ich miejscu zamieszkania lub miejscu pracy (tzw. doręczenie zwykłe w trybie podstawowym – art. 42 § 1). Systematyka art. 42 i dodatkowe warunki wskazane w dalszych jego paragrafach wskazują, że dopiero w dalszej kolejności organ może wykorzystać dodatkowe miejsca doręczenia – lokal organu oraz każde inne miejsce, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 i 3). Doktryna i judykatura, interpretując pojęcie miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 42 § 1 k.p.a. wskazują, że chodzi o miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 42, pkt 3, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wer. el. LEX 2013; G. Łaszczyca, w: Komentarz do art. 42, pkt 3, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wer. el. LEX 2010 oraz przytaczane tam orzecznictwo). Doręczenie decyzji, czy to w trybie doręczenia zwykłego, zstępczego (art. 43), czy w trybie fikcji doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a. musi opierać się na wyjściowej przesłance prawidłowego przyjęcia przez organ, jakie jest miejsce zamieszkania strony. Jest to szczególnie istotne w przypadku fikcji doręczenia. Wskazana wyżej równowaga pomiędzy uprawnieniami strony a konieczności zagwarantowania sprawnego biegu postępowania, byłaby zachwiana, gdyby organ mógł opierać się na dowolnych ustaleniach w kwestii miejsca zamieszkania strony, nie podejmując nawet prób jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie, w razie zaistnienia okoliczności wskazujących na uzasadnione wątpliwości. Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy stwierdzić, że zastosowanie fikcji doręczenia decyzji organu I instancji z [...] marca 2011 r. było wątpliwe. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w prawie jazdy wydanym w 2005 r. widnieje adres skarżącego: L., ul. D. [...] [...] m. [...]. W kluczowym dla sprawy cofnięcia uprawnień postanowieniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w L. z dnia 21 października 2010 r. jako adres zamieszkania podejrzanego [skarżącego] wskazano: L., ul. W. [...]. Na ten adres zostało wysłane zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2011 r. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień. Zawiadomienie to nie zostało odebrane przez skarżącego. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru widnieje adnotacja doręczającego, że mieszkanie było zamknięte (karta bez numeru, pomiędzy kartami 33 i 34 w aktach administracyjnych). Analogicznie decyzja organu I instancji z [...] marca 2011 r. została wysłana na ten sam adres i także nie została odebrana, zaś na potwierdzeniu odbioru widnieje również adnotacja o zamkniętym mieszkaniu. Podobnie kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja o cofnięciu na uprawnień do kierowania pojazdami z [...] lipca 2011 r. były wysyłane na ten sam adres, nie zostały odebrana przez adresata, a na zwrotnych poświadczenia odbioru widnieją te same adnotacje o tym, że mieszkanie było zamknięte. Sąd na marginesie jedynie zauważa, że z uwagi na granice skargi nie może badać zgodności z prawem kolejnej decyzji o cofnięciu uprawnień, choć budzi to uzasadnione wątpliwości. W dalszej kolejności należy wskazać, że w aktach administracyjnych (k. 38) znajduje się pismo z Komisariatu I Policji w L. z 3 sierpnia 2011 r., w którym zawarta jest informacja, że trwają poszukiwania R. N., w celu ustalenia miejsca pobytu. W sierpniu 2012 r. do organu I instancji wpłynęło orzeczenie stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, w którym wskazano adres kierowcy: L., D. [...] [...]. W grudniu 2012 r. skarżący w podaniu skierowanym do organu podał adres: L., ul. K. P. [...] i ten adres jest już konsekwentnie podawany w dalszej korespondencji. Na ten adres również organ wysyłał dalszą korespondencję skierowaną do skarżącego. W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. (wniosek o wydanie prawa jazdy – k. 46) skarżący po raz pierwszy podniósł, że w związku z wyjazdem za granicę nie mógł odbierać żadnej korespondencji kierowanej w 2011 r. na adres ul. W. [...]. Wskazał także, że nowy lokator zamieszkującym w tym lokalu nie informował go o jakiejkolwiek wpływającej korespondencji. Kwestię nieaktualności adresu skarżący podnosi również w piśmie z 30 września 2013 r. (k. 50). W zaistniałych okolicznościach istnieją kluczowe dla sprawy wątpliwość, na jakiej podstawie przyjmowano w korespondencji kierowanej do skarżącego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami adres: L., ul. W. [...]. Na podstawie analizy akt sprawy wątpliwości tej nie da się usunąć. Nie wiadomo, czym kierował się organ przyjmując, że jest to miejsce zamieszkania skarżącego, gdzie należy dokonywać mu doręczeń, na mocy art. 42 § 1 k.p.a. Jest to okoliczność kluczowa dla sprawy. Od niej bowiem zależy, czy decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona, czy też strona bez własnej winy nie była w stanie zapoznać się z decyzją, bowiem wysłano ją na nieaktualny adres zamieszkania. Należy przy tym wskazać, że obowiązkiem strony jest zawiadamianie organu o każdej zmianie adresu (pod rygorem fikcji skutecznego doręczenia pod dotychczasowym adresem – art. 41 k.p.a.). Obowiązek taki jednak istnieje w toku postępowania, trudno więc zarzucać stronie, że nie poinformowała organu o zmianie swojego adresu, w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte. Należy zauważyć, że w badanej sprawie również zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane na ten sam adres, budzący wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Z przedstawionej analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w dacie rozpoznawania odwołania przez Kolegium istniały uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości doręczenia, związane z adresem zamieszkania strony. Szczególne znaczenie miało wspomniane pismo z Komisariatu I Policji w L. z 3 sierpnia 2011 r., w którym zawarta jest informacja, że trwają poszukiwania R. N., w celu ustalenia miejsca pobytu. W tej sytuacji, Kolegium dokonując oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania powinno w pierwszej kolejności podjąć działania w celu wyjaśnienia wspomnianych wątpliwości. Nie można bowiem przyjąć konkluzji, że odwołanie zostało wniesione po terminie, skoro termin biegnie od daty doręczenia decyzji. Zakłada to oparcie się na założeniu, że doręczenie było prawidłowe. W badanej sprawie przyjęcie takiego założenia wymagało podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających. Brak podjęcia tych czynności ze strony Kolegium oznaczało naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. W konsekwencji rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania było przedwczesne i zapadło z naruszeniem art. 134 k.p.a. Powyższe uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie, że adres, na który doręczono decyzję organu I instancji był wadliwy, musiałoby skutkować przyjęciem, że doręczenie było wadliwe, nie może być więc mowy o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wyczerpujące wyjaśnienie wątpliwości związanych z adresem strony mogło prowadzić do zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W efekcie stwierdzone uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego postanowienia skutkuje powrotem sprawy do organu odwoławczego. Jego zadaniem będzie podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia wskazanych wyżej wątpliwości związanych z prawidłowością adresu, na który wysłano decyzję organu I instancji. Dopiero te ustalenia pozwolą na podjęcie dalszych czynności w sprawie – albo na ponowne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, albo na merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Jak wskazano wyżej, uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Odnosząc się do argumentów skargi sąd stwierdza, że są one niezasadne. Kwestia prawidłowości skierowania na badania lekarskie nie ma związku z przedmiotem skargi, którym jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z kolei argument o tym, że wniesienie odwołania stanowiło jednocześnie dorozumiane złożenie wniosku o przywrócenie terminu jest chybiony. Nic w treści odwołania nie pozwalało na przyjęcie takiej interpretacji żądań skarżącego. W odwołaniu odnosi się tylko i wyłącznie do zasadności skierowania na badania lekarskie, w ogóle nie podnosi zastrzeżeń co do prawidłowości doręczenia decyzji, czy okoliczności, kiedy zapoznał się z jej treścią. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, stąd zasądzono zwrot kosztów w takiej właśnie wysokości. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł w sentencji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., gdyż ze względu na charakter i skutki zaskarżonego postanowienia byłoby to bezcelowe.