III SA/Lu 418/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi M. C. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., po rozpoznaniu wniosku G. H., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 2.786,72 zł, odsetek za zwłokę w kwocie 3.345,00 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 184,80 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wniesionym od powyższej decyzji G. H. podniosła, że ze względu na bardzo małe dochody, które nie wystarczają nawet na pokrycie podstawowych potrzeb, nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni osiąga dochód, z którego istnieje możliwość prowadzenia egzekucji na poczet zadłużenia. Ponadto jest właścicielką nieruchomości. Okoliczności te wykluczają możliwość uznania, że wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem oraz matką, nad którą sprawuje opiekę. Mąż uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia w kwocie 1.600 zł brutto miesięcznie. Został także zgłoszony do ubezpieczeń jako świadczeniobiorca, za którego ośrodek pomocy społecznej ma obowiązek opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne – średnia podstawa wymiaru składek wynosi 456 zł. Wnioskodawczyni otrzymuje rentę, z której dokonywane są potrącenia na poczet zajęcia komorniczego. Wysokość potrąceń na dzień 1 marca 2013 r. wynosiła 157,64 zł, a kwota do wypłaty – 397,69 zł. Z kolej na dzień 1 maja 2013 r., z uwagi na mniejsze potrącenie, kwota do wypłaty wynosi 529,12 zł. Matka wnioskodawczyni uzyskuje dochód w postaci emerytury w kwocie 800 zł netto miesięcznie. Miesięczne wydatki związane ze stałymi opłatami wynoszą 350 zł. Strona udokumentowała także wydatki na rzecz dostawców energii elektrycznej i usług telekomunikacyjnych w kwocie 226,65 zł. Wnioskodawczyni jest zadłużona w B. Przedsiębiorstwie Komunalnym na kwotę 1.066,79 zł, a mąż spłaca kredyt, którego rata wynosi 255,48 zł. Strona oświadczyła także, że ponosi wydatki na zakup leków w kwocie 250 zł miesięcznie, ale nie przedłożyła żadnych dokumentów na potwierdzenie tych wydatków. W ocenie organu sytuacja majątkowa wnioskodawczyni i jej rodziny jest trudna, ze względu na potrącenia komornicze i konieczność spłaty zadłużenia z tytułu kredytu. Regulowanie zobowiązań wobec innych wierzycieli nie może jednak uzasadniać umorzenia należności z tytułu składek, zwłaszcza w sytuacji, gdy po dokonaniu opłat stałych pozostają środki na utrzymanie, w tym zakup lekarstw. Choć sytuacja dłużnika nie pozwala na jednorazową spłatę należności, uregulowanie zaległości może następować w formie dobrowolnych wpłat, uzależnionych od sytuacji finansowej. Sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matka, co według strony uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, nie daje podstaw do umorzenia należności, gdyż strona posiada źródło dochodu w postaci renty, a zatem nie został spełniony warunek konieczności sprawowania opieki w sposób pozbawiający możliwości uzyskania dochodu. Również stan zdrowia samej wnioskodawczyni nie pozbawia jej możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, skoro posiada ona stałe źródło dochodu w postaci renty. Podobnie mąż – posiadając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jest zatrudniony i uzyskuje z tego tytułu wynagrodzenie. Organ podkreślił, że wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek musi uwzględniać także zasadę równego traktowania płatników. Uznanie wniosku strony za zasadny oznaczałoby konieczność uwzględniania wszystkich wniosków, w których zobowiązani powołują się na niskie dochody. Słuszny interes strony nie może być oceniany jednostronnie i utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności umorzenia zadłużenia. Przy jego ocenie należy uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. W skardze do sądu administracyjnego G. H. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej w pierwszej instancji, a także naruszenie art. 28 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że pomimo stwierdzenia przez organ trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieściągalności zadłużenia. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (i zdrowotne) opiera się na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie rozważył w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a podejmując rozstrzygnięcie działał arbitralnie, naruszając nakaz właściwego wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Rozważania organu dotyczące przesłanki całkowitej nieściągalności budzą wątpliwości pod kątem tego, czy organ dokonał ich należytego, wszechstronnego rozważenia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Ograniczają się w zasadzie do suchego stwierdzenia, że formalnie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność, a skarżąca jest właścicielką nieruchomości, która może stanowić zabezpieczenie istniejącego zadłużenia. Tak pobieżna analiza dokonana przez organ nie uwzględnia specyfiki wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności, które wcale nie są ściśle związane z formalnym wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Oczywistym jest, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności opisane w art. 28 ust. 3 pkt 1, 2 i 4 u.s.u.s., a więc związane ze śmiercią dłużnika, ogłoszeniem upadłości lub postępowaniem likwidacyjnym. Wysokość zaległości jest ewidentnie wyższa od kosztów upomnienia (art. 28 ust. 3 pkt 4a). Postępowanie egzekucyjne w sprawie zaległości z tytułu składek nie było prowadzone, nie stwierdzono zatem braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Organ nie odniósł się jednak w żaden sposób do przesłanek opisanych w punktach 3 i 6. Z ustaleń organu i oświadczeń strony wynika, że wobec skarżącej prowadzone jest przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne i dokonywane są potrącenia ze świadczenia rentowego. Fakt prowadzenia egzekucji w sprawie innych należności niż objęte wnioskiem o umorzenie nie zwalnia organu z obowiązku rozważenia przesłanek nieściągalności należności związanych z oceną możliwości ich wyegzekwowania, tym bardziej że przesłanki wskazane w punktach 3 i 6 nie są związane z wymogiem formalnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pełna i wszechstronna ocena stanu faktycznego sprawy, pod kątem dochodów zobowiązanego, jego stanu majątkowego i możliwości płatniczych może prowadzić do wniosku o bezcelowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego ze względu na jego prawdopodobną bezskuteczność. W badanej sprawie rozważania organu w tym zakresie są nader ogólnikowe i wątpliwe z punktu widzenia doświadczenia życiowego. Należy zauważyć, że dochód skarżącej w postaci renty jest tak niski, że zbliża się do kryterium wyłączenia spod egzekucji (art. 141 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227, ze zm.). Dochód ten już jest objęty potrąceniami egzekucyjnymi, więc powstają wątpliwości, czy możliwe są dalsze potrącenia na pokrycie należności składkowych. Jedyny majątek trwały jaki wskazała skarżąca to mieszkanie, o pow. 36 m2, w którym skarżąca mieszka z rodziną. Wykorzystanie tego składnika mienia jako źródła wyegzekwowania należności jest dość wątpliwie, biorąc pod uwagę położenie mieszkania i zakaz tzw. eksmisji na bruk. Brak wszechstronnych rozważań w kwestii wszystkich przesłanek całkowitej nieściągalności należności oznacza naruszenie przez organ wymogów wynikających z zasady prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Poważne zastrzeżenia budzi także ocena przez organ podstaw do umorzenia postępowania w sytuacji braku przesłanki całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie z 2003 r. pozwala Zakładowi umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, między innymi w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Analizując wystąpienie tej przesłanki należy wziąć pod uwagę i należycie rozważyć wszystkie okoliczności determinujące sytuację majątkową, finansową, rodzinną i zdrowotną zobowiązanego. Każda sprawa dotycząca umorzenia należności powinna być traktowana indywidualnie, z uwzględnieniem specyfiki sytuacji konkretnego zobowiązanego. W badanej sprawie trzeba mieć na uwadze nader niskie dochody skarżącej, w postaci renty, dodatkowo już objęte egzekucją; fakt, że opiekuje się niepełnosprawną matką i ze względu na to, nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia; wątpliwości co do istnienia składników majątku trwałego mogącego być obiektem egzekucji zaległych należności. W tych okolicznościach przyjęcie że spłata zadłużenia wobec ZUS nie zagrozi potrzebom bytowym skarżącej i jej rodziny budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia wymogu obiektywnej, wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy w oparciu o logikę i doświadczenie życiowe. Organ uchybił tym samym zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji wadliwie zastosował art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Za uchyleniem zaskarżonej decyzji przemawia także wzgląd na brak należytego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego (art. 7 k.p.a.). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada ogranicza uznanie organu, wymagając aby przy wyborze rozstrzygnięcia organ dokonał wyważenia interesu osoby zobowiązanej oraz interesu publicznego, wyrażającego się w dbałości o stan finansów publicznych. Należy jednak zwrócić uwagę na trafny i mogący znaleźć zastosowanie również w badanej sprawie pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 17 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 2549/07; LEX nr 484922): "Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. Biorąc pod uwagę, że Skarżąca z rodziną obecnie utrzymuje się dzięki korzystaniu ze środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie od niej zaległych należności będzie pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela". Podobne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2007 r. (II GSK 345/06; LEX nr 321267): "Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym". Odmowa umorzenia należności oparta na argumencie, że organ zrobił to, na co pozwalają mu przepisy, nie jest prawidłowym stosowaniem uznania administracyjnego i musi być kwalifikowana jako rozstrzygnięcie arbitralne. Narusza także jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Trudno, aby strona zgodziła się z decyzją organu, który wydaje decyzję odmowną "dla zasady", tylko dlatego, że pozwala mu na to przepis. Zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywody organu, mające być wyrazem wyważenia interesu społecznego i interesu skarżącego mają charakter ogólnikowych stwierdzeń, bez odniesienia się do warunków konkretnej sprawy. Warunki badanej sprawy, w tym trudna sytuacja materialna i zdrowotna skarżącej i jej rodziny, wielkość istniejącego zadłużenia i wzgląd na interes publiczny, wymagają po stronie organu większej staranności przy wyborze rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny ograniczony w swych kompetencjach tylko do oceny legalności zaskarżonej decyzji nie może z oczywistych względów nakazać organowi wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rolę odgrywają tu już pozaprawne czynniki – celowościowe, rzetelnościowe i gospodarnościowe. Aby decyzja uznaniowa była zgodna z prawem, postępowanie zmierzające do jej wydania musi spełnić wszystkie wymogi proceduralne, a wybór takiego, a nie innego rozstrzygnięcia musi być wyczerpująco uzasadniony. Zaskarżona decyzja z wyżej przedstawionych względów wymogom tym nie odpowiada, dlatego musi zostać uchylona. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi po stronie organu konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Przeprowadzając ponownie postępowania organ powinien jeszcze raz, tym razem wszechstronnie rozważyć aktualną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącej, zwłaszcza w zakresie wytkniętych wyżej błędów. Organ powinien również dokonać prawidłowego wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu indywidualnego strony. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, które powinno być sporządzone tak, aby było w stanie przekonać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Należy mieć na uwadze również fakt, że już po doręczeniu zaskarżonej decyzji zmarł mąż skarżącej, a zatem drastycznie zmieniła się jej sytuacja rodzinna i finansowa – m.in. odpadło jedno ze źródeł dochodu, co w istotnym stopniu wpływa na ocenę możliwości spłaty zadłużenia przez skarżącą. Okoliczności tej nie mógł wziąć pod uwagę sąd orzekający w niniejszej sprawie, gdyż wystąpiła już po doręczeniu zaskarżonej decyzji. Oceniając sprawę ponownie organ musi tą okoliczność uwzględnić rozważając zasadność umorzenia należności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania adwokatowi wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu oparto na art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Sąd pomimo wniosku strony zawartego w skardze nie zasądził na rzecz skarżącej kosztów postępowania, gdyż skarga była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, skarżąca miała pełnomocnika ustanowionego z urzędu i nie wykazała poniesienia innych niezbędnych kosztów postępowania.