III SA/Lu 42/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Ewa Ibrom,, WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Z., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Składając do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, Z. podjął 15 marca 2010 r. zobowiązanie rolnośrodowiskowe i z tego tytułu decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznana została na jego rzecz płatność rolnośrodowiskowa w wysokości w łącznej wysokości 4.949,60 zł, w tym: dla pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 2.307,60 zł za uwzględnioną powierzchnię 6,41 ha, a dla pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.2 Międzyplon ozimy w wysokości 1.638 zł za uwzględnioną powierzchnię 3,90 ha i w wariancie 8.3 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 1.004 zł za uwzględnioną powierzchnię 2,51 ha. W kolejnych latach Z. składał wnioski kontynuacyjne dla podjętego zobowiązania, w wyniku których Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał wnioskodawcy następujące płatności: - decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w wysokości 4.913,80 zł w tym z tytułu: 1) pakiet 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 2.307,60 zł za uwzględnioną powierzchnię 6,41 ha, 2) pakiet 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.2 Międzyplon ozimy w wysokości 886,20 zł za uwzględnioną powierzchnię 2,11 ha, 8.3 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 1.720 zł za uwzględnioną powierzchnię 4,30 ha. - decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w wysokości 4.897,60 zł w tym z tytułu: 1) pakiet 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 2.307,60 zł za uwzględnioną powierzchnię 6,41 ha, 2) pakiet 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.2.1 Międzyplon ozimy w wysokości 546 zł za uwzględnioną powierzchnię 1,30 ha, 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 2.044 zł za uwzględnioną powierzchnię 5,11 ha. - decyzją z dnia [...] października 2013 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w wysokości 4 949,60 zł w tym z tytułu: 1) pakiet 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 2.307,60 zł za uwzględnioną powierzchnię 6,41 ha, 2) pakiet 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.2.1 Międzyplon ozimy w wysokości 1.638 zł za uwzględnioną powierzchnię 3,90 ha, 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 1.004 zł za uwzględnioną powierzchnię 2,51 ha. - decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w wysokości w wysokości 4.756,81 zł w tym z tytułu: 1) pakiet 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie: 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 2.163,61 zł za uwzględnioną powierzchnię 6,41 ha, 2) pakiet 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.2.1 Międzyplon ozimy w wysokości 613,20 zł za uwzględnioną powierzchnię 1,46 ha, 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 1.980 zł za uwzględnioną powierzchnię 4,95 ha. Kwoty wymienione w poszczególnych decyzjach zostały wypłacone na rachunek bankowy beneficjenta. W roku 2014 dokonano kontroli administracyjnej wniosku, dla działek rolnych C (nr ewidencyjny [...]) i J (nr ewidencyjny [...] i [...]), w wyniku której stwierdzono, że na powyższych działkach we wnioskach za lata 2010 do 2014 wskazano tylko dwie grupy upraw, podczas gdy wymogiem dla pakietu rolnictwa zrównoważonego jest zastosowanie co najmniej trzech gatunków roślin (każdego z innej grupy). W wyniku tych ustaleń stwierdzono nieprawidłowy dobór i następstwo roślin na części powierzchni działek rolnych C (na pow. 0,40 ha) i J (na powierzchni 2,44 ha), ustalając jednocześnie procentowy poziom zmniejszenia wynoszący 44,31%. W następstwie tych ustaleń, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, po czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. przyznał rolnikowi za rok 2014 płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 3.878,30 zł w tym z tytułu pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wysokości 1.285,10 zł (pomniejszenie o 1022,50 zł) do powierzchni 6,41 ha, zachowując bez zmian pozostałe kwoty za zobowiązania w ramach pakietu 8 - Ochrona gleb i wód w wariancie: 8.2.2 Międzyplon ozimy w wysokości 613,20 zł za uwzględnioną powierzchnię 1,46 ha oraz w wariancie 8.3.1 Międzyplon ścierniskowy w wysokości 1.980,00 zł za uwzględnioną powierzchnię 4,95 ha. Decyzja o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości, wobec jej nie zaskarżenia, stała się ostateczna. W następstwie stwierdzonych nieprawidłowości, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. W toku postępowania korzystając z prawa wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału, rolnik wyjaśnił, że nieprawidłowości powstały z przyczyn niezależnych od niego. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił Z. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 3.946,01 zł. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że szczegółowa analiza deklaracji upraw w latach 2010-2014 na działkach rolnych C i J wykazała nieprawidłowość polegającą na nieprzestrzeganiu na nich prawidłowego doboru i następstwa roślin, tj. zastosowaniu dwóch zamiast co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin. W kwestii ustaleń faktycznych Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji odwołał się do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., którą przyznano na 2014 rok płatność w pomniejszonej wysokości i która to decyzja wobec jej nie zaskarżania stała się ostateczna. Jednocześnie Dyrektor wyjaśnił, że oprócz zmniejszenia płatności w danym roku, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z 2011 r. Nr 25, str. 8), zastosowanie ma również zwrot płatności dokonanych w poprzednich latach do tej działki z tytułu realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, przy czym znajduje on zastosowanie do spraw od dnia 1 stycznia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji obowiązek zwrotu ograniczono do płatności za okres od 2011 do 2014 r. pomimo podjęcia zobowiązania i wypłaty środków także za rok 2010. Odnośnie wyliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że jest ono prawidłowe, bowiem obejmuje płatności za lata 2011-2013 oraz kwotę wynikająca z różnicy pomiędzy kwotą wypłaconych środków za rok 2014 określoną w decyzji z listopada 2014 r., co do której stwierdzona została nieważność, a należnych na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. określającej płatność pomniejszoną za rok 2014 r. Obliczona w ten sposób kwota nienależnie pobranych płatności wyniosła łącznie 3.946,01 zł i co do wysokości nie była przez stronę kwestionowana. Odnosząc się do treści odwołania Dyrektor stwierdził, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności rolnośrodowiskowej odpowiada rolnik, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, pomoc jest przyznawana na wniosek, a rolnik składający wniosek odpowiada za jego treść niezależnie od tego, wypełnił go samodzielnie, czy przy pomocy innej osoby, również błędy we wniosku popełniane przez osoby pomagające wniosek wypełnić obciążają w tej sytuacji samego rolnika. Jednocześnie powołując się na przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, organ argumentował, że wypłata płatności z realizacji zobowiązania za lata 2010 – 2014 nie wynikała z pomyłki Agencji, gdyż płatności te zostały przekazane rolnikowi na skutek złożonych wniosków i na podstawie ostatecznych decyzji organu pierwszej instancji, zaś ustalenie, że rolnik nie stosował prawidłowego doboru i następstwa roślin (co najmniej 3 gatunków) na wszystkich działkach rolnych objętych programem nastąpiło dopiero w wyniku kontroli realizacji zobowiązania w 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organowi przede wszystkim naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez błędne uznanie, że rolnik mógł w zwykłych okolicznościach wykryć błąd dotyczący wymogu określonego dla Pakietu 1- Rolnictwo zrównoważone w punkcie 1 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w sytuacji nie posiadania przez rolnika specjalistycznej wiedzy dotyczącej tego zagadnienia oraz w związku ze sporządzeniem planu rolnośrodowiskowego przez podmiot profesjonalny jakim jest doradca rolnośrodowiskowy. W skardze podniesiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, oraz art. 12 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego materiału dowodowego, jak też art. 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewystarczającym prawnym i faktycznym uzasadnieniu decyzji. W warstwie argumentacyjnej skarżący wskazuje na brak wiedzy specjalistycznej odnośnie wymogów otrzymania płatności rolnośrodowiskowej dla danego programu oraz błędne w tym zakresie wypełnienie wniosku przez doradcę rolnośrodowiskowego. Powołuje się na niemożność wykrycia takiego błędu i kwestionuje przypisanie mu z tego tytułu odpowiedzialności, której sankcję stanowi zwrot otrzymanych płatności. Wskazuje ponadto na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. Nr 718, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, skarga podlega oddaleniu. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wskazanych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja dotycząca ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, jest zgodna z prawem, co powoduje, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy co do zasady nie jest sporny. W 2010 r. skarżący podjął 5 letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe między innymi w ramach pakietu 1 - Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania, za które w kolejnych latach otrzymał płatności rolnośrodowiskowe w kwotach wynikających z następujących decyzji: z dnia [...] grudnia 2011 r., z [...] grudnia 2012 r., z dnia [...] października 2013 r. i z dnia [...] listopada 2014 r. Stosownie zaś do treści § 4 ust. 3 rozporządzenia Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 poz. 361; dalej powoływanym jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), rolnik realizujący to zobowiązanie przestrzega wymogów określonych w załączniku nr 3. W treści pkt 1 tego załącznika, dla pakietu – Rolnictwo zrównoważone, przewidziany został wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków. Tymczasem w wyniku przeprowadzonej w 2014 r. kontroli administracyjnej złożonego przez rolnika wniosku stwierdzono nieprawidłowość polegającą na nieprzestrzeganiu na działkach rolnych C i J o łącznej powierzchni 2,84 ha prawidłowego doboru i następstwa roślin, będącego wynikiem zastosowania wyłącznie dwóch gatunków roślin, zamiast wymaganych trzech. W następstwie tych ustaleń Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2014 r. dotyczącej płatności za rok 2014, a następnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. przyznał skarżącemu z tego tytułu płatność w wysokości pomniejszonej. Decyzja ta wobec jej nie zaskarżenia stała się ostateczna, zaś następstwem powyższych ustaleń było wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności za poprzednie lata. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów organy prawidłowo uznały, że w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, po stronie rolnika istnieje obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowych jako pobranych nienależnie. Skarżący uważa że stwierdzona nieprawidłowość, której co do zasady nie kwestionował, była wynikiem błędu doradcy rolnośrodowiskowego opracowującego program, a nadto, że błąd ten nie został wykryty przez organ przyjmujący wniosek. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Sąd podziela natomiast stanowisko organu, że rolnik, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powinien znać warunki i obowiązki jakie ciążą na producencie rolnym przystępującym do programu rolnośrodowiskowego. Wnioskodawca oświadcza bowiem, że jest świadomy skutków niewykonywania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz że zobowiązuje się do uczestnictwa w programie przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, co potwierdza podpisem na składanych wnioskach. Zasady zwrotu płatności regulują przepisy Unii Europejskiej oraz przepisy krajowe. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z 2011 r. Nr 25, str. 8), dalej powoływane jako rozporządzenie nr 65/2011, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten stanowi zatem wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi. Zasadę zwrotu nienależnie pobranych płatności przewidują także przepisy krajowe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173), na podstawie której płatność rolnośrodowiskowa została skarżącemu przyznana, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, z wyjątkami określonymi w przepisach Unii europejskiej lub przepisach ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek ten wynika również z przepisów unijnych. Jednak, jak już wyżej wyjaśniono, przedmiotowe płatności skarżący otrzymał na podstawie decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na lata 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014. W tym zaś okresie przepisy unijne dotyczące materii zwrotu nienależnie pobranej płatności zmieniały się. W odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na lata 2005 - 2009 – był to art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r" str. 18 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 z późn. zm.). W odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 – był to art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65). W odniesieniu zaś do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011 i następne, obowiązek zwrotu wynika z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. z późn. zm.). Z analogicznego brzmienia wymienionych przepisów wynika, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy. Oznacza to, że rolnik zwraca nienależną płatność powiększoną o odsetki. Na gruncie prawa krajowego, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na lata 2007- 2013, określone zostały przepisami powoływanego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r., które zastąpiło rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.). Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. reguluje zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Należy podkreślić, że sankcje z postaci obowiązku zwrotu płatności z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego reguluje przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który stosownie do postanowień § 46 – ma zastosowanie także do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z 26 lutego 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011 – 2014. Przepis art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dwie kategorie spraw: sprawy dotyczące przyznania płatności (zarówno w pełnej, jak i w pomniejszonej wysokości) oraz sprawy dotyczące zwrotu należności. Ustanawia pewną regułę stosowania prawa, wskazując na konieczność stosowania przepisów nowych, przy czym każde postępowanie o przyznanie płatności za dany rok (w jakiejkolwiek wysokości), czy też postępowanie dotyczące zwrotu płatności jest odrębną sprawą. Postępowanie o zwrot płatności jest odrębną sprawą od sprawy o przyznanie takiej płatności w latach ubiegłych, czy też od postępowania, w którym przyznano płatność w pomniejszonej wysokości. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). W sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt. 1, tj. rolnictwo zrównoważone i z tego tytułu otrzymał płatności za wymienione w decyzji lata. Nie jest również sporne, że nie przestrzegał wymogów określonych dla pakietu 1.1 – rolnictwo zrównoważone, albowiem sporządzony przez niego plan rolnośrodowiskowy dla działek rolnych C i J nie uwzględniał prawidłowego doboru i następstwa roślin w plonie głównym. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku, powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 5710/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zauważył Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji, dla oceny zasadności ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za rok 2011, 2012, 2013 i 2014, decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane płatności są "nienależne". Płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej w lipcu 2014 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego zobowiązania, uprawniały organy do wydania decyzji o zwrocie części pobranych nienależnie płatności, na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. Nieprawidłowość polegała na tym, że na działkach rolnych C i J o łącznej powierzchni 2,84 ha, program rolnośrodowiskowy nie uwzględniał prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, co wynikało z zastosowania wyłącznie dwóch gatunków roślin w plonie głównym, zamiast wymaganych trzech. W tej sytuacji zasadnie Agencja przyjęła, że skarżący nie realizował w sposób prawidłowy programu rolnośrodowiskowego na działkach objętych zobowiązaniem, a tym samym nie spełnił warunków 5 letniego zobowiązania w pakiecie 1 – Rolnictwo zrównoważone, podjętego w 2010 r., z tytułu którego otrzymał płatności. Stwierdzenie w danym roku nieprawidłowości w zakresie zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, skutkuje nie tylko nieprzyznaniem lub pomniejszeniem płatności za dany rok, lecz także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (vide wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 5710/14). Organ uznał, że sankcja zwrotu płatności może być stosowana od 2011 r., tj. od wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011 i stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2015 r., I SA/Sz 1371/14 oraz w Opolu z dnia 10 marca 2016 r., II SA/Op 83/16) z uwagi na brak wcześniejszych uregulowań dotyczących zwrotu płatności w przypadku zobowiązań wieloletnich. Z przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Podzielić należy stanowisko organu, że przesłanki określone w tym przepisie, stanowiące o braku obowiązku zwrotu w sprawie niniejszej nie zachodzą. Płatność nie została bowiem dokonana na skutek pomyłki organu. Uznanie płatności za nienależną nastąpiło na skutek stwierdzenia naruszenia przez skarżącego wymogów przypisanych dla pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone. Obowiązujący w dacie podjęcia zobowiązania, tj. 15 marca 2010 r. przepis § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, odsyłał do wymogów określonych w załączniku nr 3, który z kolei w pkt I.1 przewidywał dla pakietu Rolnictwo zrównoważone obowiązek przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. Wymóg ten nie został spełniony w opracowanym przez skarżącego planie działalności rolnośrodowiskowej. Za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego, sprowadzający się do tezy, że rolnik korzystając przy opracowywaniu planu rolnośrodowiskowego z pomocy profesjonalnego doradcy, nie może ponosić odpowiedzialności za skutki popełnionych w nim błędów, wobec nieposiadania specjalistycznej wiedzy z zakresu wymogów dla poszczególnych zobowiązań. Zarzuty oparte na takiej argumentacji nie mogły zostać uwzględnione z uwagi na zasadę, że przyznawana pomoc finansowa ma charakter dobrowolny, jest przyznawana na wniosek, rolnik składa wniosek i podpisuje się pod jego treścią, co stanowi o podjęciu przez niego określonego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi w stosownych przepisach. Okoliczność, że ustawodawca dopuszcza wypełnienie wniosku przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi, nie zwalnia rolnika z odpowiedzialności ani za prawidłowość podjętego zobowiązania, ani też za jego wykonanie. Innymi słowy – ryzyko związane z błędnym wypełnieniem wniosku obciąża samego wnioskodawcę. Wbrew zarzutom skargi, wymóg sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej przy udziale podmiotu prowadzącego doradztwo w tym zakresie, nie wyłącza odpowiedzialności rolnika za podjęte zobowiązanie, tak w zakresie jego prawidłowej realizacji jak i w zakresie zgodności z określonymi w przepisach wymogami. Za błędny Sąd uznaje również pogląd skarżącego, że dokonywane na jego rzecz płatności winny być kwalifikowane w kategoriach pomyłki organu wywodzonej z faktu, że organ nie kwestionował prawidłowości składanych przez rolnika wniosków. W tym względzie należy podzielić stanowisko organu, który podnosi, że płatności rolnośrodowiskowe za poszczególne lata w okresie 2010-2014 były dokonane na podstawie ostatecznych decyzji o ich przyznaniu w określonej wysokości. Dopiero w następstwie przeprowadzonej kontroli i wykrycia w jej wyniku nieprawidłowości, stwierdzono nieważność decyzji za rok 2014, przyznając następnie płatność w wysokości pomniejszonej, a następnie wszczęte zostało postępowanie w celu wydania decyzji określającej kwotę płatności nienależnie pobranych i przypadających do zwrotu za lata poprzednie. Odnosząc się do kwestii zarzucanego organowi błędu przy przyjmowaniu wniosków, należy zwrócić uwagę, że przyjęcie wniosku o płatność sprowadza się wyłącznie do jego weryfikacji przez organ w aspekcie formalnym, czyli pod względem tożsamości wnioskodawcy oraz kompletności składanych dokumentów, natomiast nie obejmuje zagadnień merytorycznych, które mogą być ujawnione dopiero w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, czy też tzw. kontroli na miejscu (terenowej). W świetle powyższych argumentów, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, należało uznać za chybiony. Jeśli chodzi o prawidłowość dokonanych wyliczeń kwoty zwrotu za poszczególne lata (2011 - 2014), nie budziły one wątpliwości Sądu, a skarżący ich nie kwestionował, wobec czego szczegółowe rozważania w tym zakresie należy uznać za zbędne. Organ bardzo szczegółowo uzasadnił sposób wyliczenia kwoty określonej w decyzji. Wbrew zarzutowi skargi, organy obu instancji postępowały, zgodnie z wymienionymi przepisami. Z akt sprawy wynika, że organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu. Decyzja organu odwoławczego spełnia kryteria określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż organ uzasadnił swoje stanowisko tak odnośnie podstawy prawnej jak i faktycznej rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę jako bezzasadną.