III SA/Lu 420/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2009 r., znak [...] w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. B. N. w dniu [...] lipca 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo (określone przez skarżącego jako: "decyzja") Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Niesporny stan faktyczny sprawy, w której wydano pismo będące przedmiotem skargi przedstawia się następująco: [...] grudnia 2008 r. B. N. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji z wnioskiem o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006, 2007, 2008 wraz z odsetkami. W odpowiedzi na wniosek Komendant Miejski Policji pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], poinformował skarżącego, że obowiązujące obecnie przepisy nie stanowią podstawy do przyznania żądanego świadczenia pieniężnego. Jako podstawę takiego stwierdzenia organ wskazał treść art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, z późn. zm.; dalej jako: ustawa emerytalna), art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007, Nr 43, poz. 277, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246; dalej jako: rozporządzenie zmieniające z 2005 r.). W dniu [...] lutego 2009 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z pismem określonym przezeń jako: "odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] stycznia 2009 r.". W uzasadnieniu wyjaśnił, iż potraktował pismo z [...] stycznia 2009 r. jako decyzję organu I instancji. W odpowiedzi – pismem z dnia [...] marca 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował skarżącego, że w sprawie dotyczącej jego żądania nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej, dlatego jego pismo nie może być traktowane jako odwołanie. Odnosząc się do żądania przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu Komendant Wojewódzki podtrzymał stanowisko Komendanta Miejskiego, iż w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do przyznania żądanego przez skarżącego świadczenia na rzecz emerytów i rencistów policyjnych. Świadczenie to przysługuje policjantom w służbie czynnej. Do końca 2005 r. obowiązywały przepisy (§ 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego; Dz. U. Nr 100, poz. 919, z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie równoważnika pieniężnego), które rozszerzały krąg osób uprawnionych na emerytów i rencistów policyjnych, jednakże przepisy te zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2006 r. wspomnianym wyżej rozporządzeniem zmieniającym z 2005 r. W aktualnym stanie prawnym skarżący będący emerytowanym policjantem nie może ubiegać się o takie świadczenie. Na powyższe pismo B. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wywodząc, iż pismo powinno być traktowane jako decyzja administracyjna. Skarżący podniósł, iż bezprawnie odmówiono mu wypłaty świadczenia, przyznanego decyzją wydaną przed zmianą przepisów, na którą powołują się organy. Ponadto wskazał, iż decyzja przyznająca świadczenie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a skutku takiego nie mogła wywołać sama tylko zmiana przepisów dotyczących wypłaty równoważnika pieniężnego za remont. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając ten wniosek Komendant wywiódł, iż w przedmiotowej sprawie organy Policji nie wydawały decyzji w administracyjnym toku instancji ze względu na brak podstaw prawnych do podjęcia w takiej formie rozstrzygnięcia. Zainteresowany został poinformowany pisemnie, że z dniem 1 stycznia 2006 r. równoważnik za remont lokalu nie przysługuje emerytom i rencistom Policji. Ze względu na fakt, iż skarga nie obejmuje działalności administracji publicznej określonej w art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są podstawy do jej odrzucenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Funkcją sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli legalności działania administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Dla oceny dopuszczalności skargi B. N. kluczowe znaczenie ma stwierdzenie, czy akt/czynność będąca przedmiotem zaskarżenia mieści się w powyższym katalogu określającym zakres kognicji sądu administracyjnego. Skarżący twierdzi, iż pisma kierowane do niego powinny być traktowane jako decyzje administracyjne, pomimo braku odpowiedniej formy prawnej, z kolei organy administracji publicznej wychodzą z założenia, że w sprawie żądania skarżącego nie ma podstaw do wydawania decyzji. Wyjaśnienie przedstawionego zagadnienia wymaga analizy treści żądania skarżącego. Treść żądania, określonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych – skarżący jednoznacznie wnosi o wypłacenie równoważnika pieniężnego za lata 2006, 2007, 2008. Żądanie skarżącego nie dotyczy zatem kwestii przyznania prawa do równoważnika, lecz tylko i wyłącznie czynności wypłaty tego świadczenia. Jest to uzasadnione okolicznościami sprawy – w aktach administracyjnych (k. 13) znajduje się decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], przyznająca B. N. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści decyzji wynika, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Z powyższego wynika bez żadnych wątpliwości, że spór dotyczy nie przyznania prawa do równoważnika, lecz jego wypłaty. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wypłata równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługującego w oparciu o przepisy regulujące status prawny policjantów ma charakter czynności faktycznej i nie jest związana z wydaniem żadnego aktu z zakresu administracji publicznej, który mógłby być przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny. Wbrew twierdzeniom skarżącego – skoro kwestionowane przezeń pismo dotyczy wypłaty świadczenia – nie może być traktowane jako decyzja administracyjna, bo wypłata jest czynnością faktyczną, a nie aktem administracyjnym. Zaskarżone pismo nie może być również potraktowane jako inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym chodzi o kontrolę podejmowanych przez organy administracji publicznej czynności w sprawach, w których ustalanie pewnych kwestii związanych ze statusem prawnym jednostki odbywa się nie w drodze aktów władczych, lecz w drodze innego rodzaju czynności (tzw. materialno-technicznych). Czynność wypłaty świadczenia z tytułu równoważnika za remont lokalu nie ma takiego charakteru, stanowi jedynie faktyczną realizację uprawnienia do tego świadczenia, przyznanego decyzją administracyjną. Wypłata świadczenia nie może być zatem traktowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro przedmiotem skargi jest pismo, które ze względu na swój charakter nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie powyższych rozważań można zauważyć, że gdyby nawet zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego i uznać, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2009 r. stanowi decyzję administracyjną, to skarga i tak musiałaby zostać odrzucona ze względu na niezachowanie terminu do jej wniesienia. W przypadku decyzji obowiązuje 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, liczony od daty doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżone pismo zostało doręczone w dniu [...] marca 2009 r., zaś skarga została wniesiona w dniu [...] lipca 2009 r. Kwestie te nie mają jednak znaczenia w sprawie ze względu na to, że przyczyna odrzucenia skargi jest związana z charakterem pisma skarżącego, co zostało wywiedzione wyżej. Pośrednim celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest doprowadzenie do tego, aby działalność organów administracji publicznej odpowiadała wymogom prawa. Z tych względów Sąd uznaje za celowe zwrócenie uwagi organom administracji publicznej, których działalność była przedmiotem rozpatrywanej skargi, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 1998 r. przyznająca skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu. Sama zmiana przepisów prawa, pozbawiająca emerytów policyjnych prawa do takiego świadczenia nie skutkuje pozbawieniem mocy prawnej aktów administracyjnych wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących regulacji. Taki skutek musiałby wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy, wyrażonej w treści przepisów zmieniających. Wspomniane wyżej rozporządzenia zmieniające z 2005 r. żadnych takich postanowień nie zawiera. W związku z powyższym organy właściwe w kwestiach świadczenia z tytułu równoważnika powinny rozważyć, jakie skutki wywołuje obecnie decyzja z 1998 r. i czy są podstawy do usunięcia jej z obrotu prawnego. W przeciwnym razie jej treść, jako aktu obowiązującego, musi być respektowana przez organy administracji publicznej. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.