III SA/Lu 422/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej - po rozpatrzeniu odwołania starszego kaprala R. Ż. od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej – utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z akt sprawy wynikało, że bezsporną jest okoliczność, iż R. Ż. odbywał zasadniczą służbę wojskową w dniach od [...] lipca 1997 r. do dnia [...] września 1998 r. oraz nadterminową zasadniczą służbę wojskową od dnia [...] września 1998 r. do dnia [...] marca 2002 r., czego dowodził dokonany wpis w książeczce wojskowej nr HL [...]. Sporną kwestią pozostawała natomiast możliwość przyznania - w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - dodatku za wysługę lat z tytułu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Organ odwoławczy argumentował, że przepisy dotyczące zasadniczej służby wojskowej oraz nadterminowej służby wojskowej stanowią dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony RP. O odrębności obu tych służb świadczy przede wszystkim treść przepisów art. 32 ust. 1 oraz art. 55 ust.1 pkt 1 tejże ustawy. Wynika z nich, że zasadniczą służbę wojskową odbywają poborowi, zaś nadterminową zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić lub być w niej pozostawieni żołnierze, którzy odbyli już zasadniczą służbę wojskową. Poza tym odrębność służb akcentuje nie tylko przepis art. 59 pkt 1 litera a/ i b/ ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, wyraźnie rozgraniczający zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej służby wojskowej. Na konieczność różnicowania jednej i drugiej służby wskazuje także czas trwania zasadniczej służby wojskowej. Obecnie trwa ona dziewięć miesięcy. W tych okolicznościach okres nadterminowej służby wojskowej nie może być podstawą do przyznania dodatku w oparciu o dyspozycję art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, skoro w tym przepisie ustawodawca używa w liczbie pojedynczej zwrotu: "okres zasadniczej służby wojskowej". Wobec tego nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej wyżej wymienionego przepisu, polegającej na uznaniu, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej i okresy nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Organ odwoławczy podniósł, że gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie przy ustalaniu dodatku z wysługę lat także nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to zredagowałby powyższy przepis w liczbie mnogiej, używając zwrotu "okresy zasadniczej służby wojskowej". W tym stanie rzeczy skarżona decyzja jest rozstrzygnięciem prawidłowym, zwłaszcza, że w kwestii nadterminowej zasadniczej służby wojskowej podobne stanowisko, jakie zajął Sąd Najwyższy – Izba Wojskowa w wyroku z dnia 20 lutego 1996 r. sygn. akt WR 15/96. W skardze sądowej R. Ż. zarzucił naruszenie: - art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony, § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie tych przepisów; - art. 82 i następnych ustawy o powszechnym obowiązku obrony, przez ich niezastosowanie, skutkujące niezaliczeniem okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat; - konstytucyjnej zasady równości wobec prawa tj. art. 32 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa w przeciwieństwie do zasadniczej służby wojskowej nie uprawnia do dodatku za wysługę lat; - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie rażąco naruszającej porządek prawny decyzji organu I instancji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy brak było podstaw do niewydania decyzji ustalającej dodatek do uposażenia. We wnioskach skarżący domagał się uchylenia decyzji obu instancji oraz przyznania mu dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Z uwagi na charakter prowadzonego przez strony sporu, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), decyzja o mianowaniu funkcjonariusza służby więziennej powinna określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia i uposażenie należne temu funkcjonariuszowi. Na uposażenie funkcjonariusza składa się uposażenie zasadnicze i dodatki (art. 97 ustawy). W myśl jej art. 100 ust. 1 pkt 1 – 3, dodatkami o charakterze stałym są dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy. Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej uzależnia wysokość dodatku za wysługę lat od okresu służby. W myśl art. 100 ust. 2 cyt. ustawy, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa o Służbie Więziennej nie definiuje pojęcia zasadniczej służby wojskowej, zatem niezbędnym jest analiza tego pojęcia w świetle przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). Żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, są osoby, które odbywają: zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową (art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP). Skarżący był żołnierzem i pełnił czynną służbę wojskową w rozumieniu tego przepisu, a dowodzi tego dokonany w książeczce wojskowej wpis. W myśl art. 86 ust. 1 omawianej ustawy, żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, przy czym mogą oni zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej oraz jeżeli żołnierze ci spełniają warunki wymienione w art. 86 ust. 1 a pkt 1-8. Żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej są obowiązani do nadterminowego pełnienia jej przez okres, na jaki się zgłosili (art. 86 ust. 2 ustawy). Nadterminową zasadniczą służbę wojskową traktować należy więc jako kontynuację odbywanej wcześniej zasadniczej służby wojskowej, o której mowa w art. 82 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, a wniosek taki wynika dodatkowo z użytego w przepisie art. 86 ust. 2 sformułowania "żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej". Powyższej oceny co do charakteru nadterminowej służby wojskowej nie zmienia okoliczność, że tego rodzaju służba przebiega z pewnymi modyfikacjami, jakie wprowadza rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej ( Dz. U. Nr 238, poz. 2396 ze zm.) Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest zatem zasadniczą służbą wojskową, a to oznacza, że wbrew stanowisku Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej nie ma przesłanek, aby odmiennie – na gruncie przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, a w konsekwencji w świetle art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej - traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową służbę wojskową. Oceny takiej nie powinien także zmieniać fakt, iż jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt: I OSK 283/06 – publ. LEX Nr 281399). W tych okolicznościach nie można się zgodzić z argumentacją organu, że brak jest podstaw prawnych do uznania, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat nie uwzględnia się okresu nadterminowej służby wojskowej. Dokonana przez organ wykładnia art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie mogła być uznana za prawidłową. Naruszenie tego przepisu skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie istotnym zagadnieniem (natury proceduralnej) jest to, czy wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2008 r. "o ponowne ustalenie i przyznanie dodatku za wysługę lat" otwiera nową sprawę administracyjną, czy też uruchomia postępowanie nadzwyczajne, zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji personalnej wydanej wcześniej przez organ dotyczącej dodatku za wysługę lat. Należy zauważyć, iż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na jej wniosek, decyduje strona, a nie organ do którego żądanie zostało skierowane. Organ nie jest więc uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Jeśli wpływa do niego podanie, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Dopiero wyjaśnienie rzeczywistych intencji strony pozwala określić treść żądania. W sprawie nie wyjaśniono, czy skarżący składając powyższy wniosek chciał uruchomić postępowanie nadzwyczajne, które zmierzałoby do wzruszenia na przykład wcześniejszej decyzji personalnej, określającej wysokość uposażenia. Rzeczą organu było wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. wątpliwości co do istoty żądania skarżącego. Następnie zgodnie ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego przeprowadzić postępowanie. Zaniechanie wykonania tego obowiązku świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że istnieje sprawa administracyjna – skoro skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r., co prawda nie do końca sprecyzowanym, jak też i to, że orzekające w sprawie organy były zobowiązane do rozpoznania tego wniosku. Na marginesie powyższych rozważań należy zaznaczyć, że przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku skarżącego, w zależności od tego jak zostanie sprecyzowane żądanie, nie jest wykluczone, iż sprawa może zostać rozpatrzona w trybie art. 102 ustawy o Służbie Więziennej. Powyższy przepis w ust. 1 przewiduje możliwość zmiany uposażenia funkcjonariuszowi, w razie zmiany okoliczności. Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie reguluje sytuację funkcjonariusza na przyszłość. Niniejszy wyrok nie przesądza oczywiście o sposobie rozpoznania wniosku skarżącego. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem nie tylko przedwczesnym, ale i naruszającym treść art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, wobec błędnej wykładni tego przepisu, co wyżej wykazano. Z tych też względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.