III SA/Lu 423/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakłady Karnego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...]. Decyzją personalną z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania mł. chorążego M. H. – kierowcy działu kwatermistrzowskiego Zakładu Karnego w Z., od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., [...] wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z. w sprawie ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zaskarżoną decyzją Dyrektor Zakładu Karnego w Z., odmówił ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Organ drugiej instancji ustalił, że z książeczki wojskowej wynika, iż M. H. pełnił zasadniczą służbę wojskową od dnia 27 października 1993 r. do dnia 12 kwietnia 1995 r. oraz zasadniczą nadterminową służbę wojskową od dnia 13 kwietnia 1995 r. do dnia 20 maja 1997 r. W ocenie organu odwoławczego, w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), brak jest podstaw prawnych do przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się "okres zasadniczej służby wojskowej". Zasadnicza służba wojskowa i nadterminowa zasadnicza służba wojskowa są odrębnymi rodzajami czynnej służby wojskowej. Obydwa są uregulowane w dziale III ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późn. zm.). Również tryb przyjmowania oraz sposób odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej regulują odrębnie przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 2396). Ponadto, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, obowiązek służby wojskowej polega m. in. na "odbywaniu zasadniczej służby wojskowej przez poborowych". W myśl art. 32 ust. 1 tejże ustawy, "poborowym" jest mężczyzna, który w danym roku kalendarzowym kończy dziewiętnaście lat życia. Z przytoczonych przepisów wynika więc, iż zasadniczą służbę wojskową odbywają "poborowi". Z kolei nadterminową zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić lub mogą zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej "żołnierze", którzy odbywali już zasadniczą służbę wojskową (art. 86 ust. 1 i ust. 1a ). Na podstawie art. 82 ust. 1 obowiązującej w latach 1991/1992 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, maksymalny czas trwania zasadniczej służby wojskowej wynosił osiemnaście miesięcy (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16). Obecnie okres ten wynosi dziewięć miesięcy. Mając również ten fakt na uwadze, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania przy ustalaniu dodatku za wysługę lat okresów dłuższych. Art. 59 pkt 1 lit. a/ i b/ ustawy o powszechnym obowiązku obrony wyraźnie rozgranicza zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Skoro więc ustawodawca w art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej używa w liczbie pojedynczej zwrotu: "okres zasadniczej służby wojskowej", to zdaniem organu drugiej instancji nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnianie przy ustalaniu dodatku za wysługę lat także nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to użyłby w analizowanym przepisie liczby mnogiej :"okresy zasadniczej służby wojskowej". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy - w wyroku z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. WR 15/96 (OSNKW 1996/5-6 poz. 35), stwierdzając, iż "Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest odrębnym rodzajem czynnej służby wojskowej, innym niż zasadnicza służba wojskowa". Skargę sądową na powyższą decyzję złożył M. H., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej i zarzucając naruszenie: - art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej przez błędną wykładnię i zastosowanie wymienionych przepisów, - art. 32 Konstytucji polegające na przyjęciu, że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa w przeciwieństwie do zasadniczej służby wojskowej nie uprawnia do dodatku za wysługę lat; - art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej porządek prawny oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdy brak było podstaw do nie wydania decyzji ustalającej dodatek do uposażenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sprawy należy zauważyć, iż art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, wskazuje niezbędne elementy jakie powinna zawierać decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Decyzja taka powinna określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia i uposażenie należne temu funkcjonariuszowi. Zgodnie z art. 97 ustawy, na uposażenie funkcjonariusza składa się uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym - dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). Dodatek za wysługę lat, zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi odpowiedni procent uposażenia zasadniczego i wynosi: - 5% uposażenia zasadniczego – po 2 latach służby, -10% uposażenia zasadniczego - po 5 latach służby, -15% uposażenia zasadniczego – po 10 latach służby, - 20% uposażenia zasadniczego – po 15 latach służby, - 25% uposażenia zasadniczego – po 20 latach służby W myśl art. 100 ust. 2 ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze pracy. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły zasadniczej kwestii, a mianowicie jaki charakter ma wniosek strony złożony w sprawie, tj. czy wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2008 r. "o ponowne ustalenie i przyznanie dodatku za wysługę lat" jest wnioskiem otwierającym nową sprawę administracyjną czy też jest to wniosek o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia konkretnej ostatecznej decyzji. Należy podkreślić, iż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym - wszczynanym na jej wniosek decyduje strona a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości jakie jest w istocie żądanie strony, obowiązany jest podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania. Dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych i rzeczywistych intencji osoby pozwalają określić treść żądania. W niniejszej sprawie, skarżący nie wskazał we wniosku z dnia 1 lipca 2008 r. w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu swojego żądania. W sprawie nie wyjaśniono, czy skarżący składając wniosek chciał uruchomić postępowanie nadzwyczajne, które zmierzałoby do wzruszenia wcześniejszej decyzji, czy też domagał się wydania nowej decyzji. Zmiana uposażenia dopuszczalna jest na podstawie art. 102 ustawy. Jak wskazano powyżej organ nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony, czy wniosek wszczyna nowe postępowanie mające na celu wydanie nowej decyzji, czy też ma na celu weryfikację dotychczasowych decyzji. W sprawie organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. wątpliwości co do istoty żądania skarżącego. A następnie zgodnie ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego przeprowadzić postępowanie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na istnienie różnic pomiędzy "zasadniczą służbą wojskową" a "nadterminową zasadniczą służbą wojskową". Zdaniem organu są to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej, co nie pozwala na uwzględnienie do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie zawiera definicji "zasadniczej służby wojskowej", zatem należy odwołać się w tej kwestii do ustawy – z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 wskazanej ustawy - żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają: zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową. Skoro w przepisie tym zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, to zdawać by się mogło, że służby te istotnie się od siebie różnią, i że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby wojskowej. Jednak przeprowadzenie analizy przepisów zawartych w rozdziale 3 dziale III wskazanej ustawy prowadzi do odmiennych wniosków. Rozdział ten traktuje ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82 odnosi się do zasadniczej służby wojskowej, zaś przepis art. 86 normuje kwestię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W myśl art. 86 ust. 1 - żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, przy czym mogą oni zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej oraz jeżeli żołnierze ci spełniają warunki wymienione wart. 86 ust. 1 a pkt 1-8. Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa traktowana jest jako kontynuacja odbywanej wcześniej zasadniczej służby wojskowej. Treść art. 86 przesądza o tym, że mamy do czynienia z utrzymaniem bytu tej samej instytucji prawnej. Świadczy o tym również stwierdzenie użyte w ust. 2 art. 86 "żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej". Nadterminowa zasadnicza służba jest zasadniczą służbą wojskową, chociaż przebiega z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej (Dz.U. Nr 238, poz. 2396 ze zm.) Nie ma zatem racjonalnych przesłanek aby odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny takiej nie powinien także zmieniać fakt, iż jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu (por. wyrok NSA z 25.10.2006r., I OSK 283/06). Podnosząc powyższe uwagi należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, a także z naruszeniem art. art. 7 i 77 § 1 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 100 ust. 2 ustawy). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) orzeczono jak w sentencji.