III SA/Lu 424/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. decyzją personalną nr [...], po rozpatrzeniu odwołania st. kpr. A. B. - oddziałowego działu ochrony Zakładu Karnego w Z., od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z. w sprawie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że z książeczki wojskowej nr AE [...] wynika, iż st. kpr. A. B. odbywał zasadniczą służbę wojskową w dniach od 21 kwietnia 1993 r. do dnia 16 października 1994 r. oraz nadterminową zasadniczą służbę wojskową od dnia 17 października 1994 r. do dnia 31 maja 1997 r. W świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), brak jest podstaw prawnych do przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Z przepisu art. 100 ust. 2 ustawy wynika, że przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się "okres zasadniczej służby wojskowej". W ocenie organu drugiej instancji zasadniczej służby wojskowej, nie można utożsamiać z nadterminową zasadniczą służbą wojskową, gdyż są to odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej. Rodzaje służby wojskowej uregulowane zostały w dziale III ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416), np. w art. 59, 69, 69a, 86. Tryb przyjmowania oraz sposób odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej regulują - odrębnie przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 2396). Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, obowiązek służby wojskowej polega m. in. na "odbywaniu zasadniczej służby wojskowej przez poborowych". Z kolei, zgodnie z art. 32 ust. 1 tejże ustawy, "poborowym" jest mężczyzna, który w danym roku kalendarzowym kończy dziewiętnaście lat życia. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że zasadniczą służbę wojskową odbywają "poborowi". Z kolei nadterminową zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić lub mogą w niej pozostać "żołnierze", którzy odbywali już zasadniczą służbę wojskową (art. 86 ust. 1 i ust. 1a tejże ustawy). Przepisy normujące uwzględnianie przy ustalaniu dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej dotyczą tylko okresu zasadniczej służby wojskowej, do której odbycia powoływani są poborowi (art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony w brzmieniu obowiązującym w latach 1991/1992, maksymalny czas trwania zasadniczej służby wojskowej wynosił osiemnaście miesięcy (Dz. U. z 1992 r. nr 4, poz. 16). Obecnie okres ten wynosi dziewięć miesięcy. Art. 59 pkt 1 lit. a i b ustawy o powszechnym obowiązku obrony wyraźnie rozgranicza zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Skoro ustawodawca w przepisie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej używa w liczbie pojedyńczej zwrotu: "okres zasadniczej służby wojskowej" , to nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, że przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnianie przy ustalaniu dodatku za wysługę lat także nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to użyłby on liczby mnogiej " okresy zasadniczej służby wojskowej". Podobne stanowisko w kwestii nadterminowej zasadniczej służby wojskowej zajął Sąd Najwyższy - Izba Wojskowa w wyroku z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. WR 15/96 (OSNKW 1996/5-6 poz. 35), stwierdzając, iż: "Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest odrębnym rodzajem czynnej służby wojskowej, innym niż zasadnicza służba wojskowa". Skargę sądową na powyższą decyzję złożył A. B. zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100 ust 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz art. 82 i nast. ustawy o powszechnym obowiązku obrony poprzez ich błędną wykładnię i nie zastosowanie polegające na nie wliczeniu okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat, a tym samym odmowę ponownego ustalenia dodatku za wysługę lat i odmowę jego przyznania. - naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, tj. art. 32 Konstytucji; polegające na przyjęciu że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa w przeciwieństwie do zasadniczej służby wojskowej nie uprawnia do dodatku za wysługę lat, - naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie rażąco naruszającej porządek prawny decyzji organu I instancji oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do nie wydania decyzji ustalającej dodatek do wyposażenia (zaliczenia okresu nadterminowej służby wojskowej) Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i ustalenie prawa do dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat . Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy zauważyć, iż art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) wskazuje niezbędne elementy jakie powinna zawierać decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Decyzja taka powinna określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia i uposażenie należne temu funkcjonariuszowi. Zgodnie z art. 97 wskazanej ustawy na uposażenie funkcjonariusz składa się uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym - dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). Dodatek za wysługę lat zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi odpowiedni procent uposażenia zasadniczego i wynosi: - 5% uposażenia zasadniczego - po 2 latach służby; - 10% uposażenia zasadniczego - po 5 latach; - 15% uposażenia zasadniczego - po 10 latach; - 20% uposażenia zasadniczego - po 15 latach; - 25% uposażenia zasadniczego - po 20 latach. W myśl art. 100 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Należy domniemywać, iż w przedmiotowej sprawie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o jakiej mowa w/w art. 28 ust. 5 w związku z czym należy ustalić jaki charakter ma wniosek strony złożony w sprawie, a mianowicie czy wniosek skarżącego z dnia 27 czerwca 2008 r. "o ponowne ustalenie i przyznanie dodatku za wysługę lat" jest wnioskiem otwierającym nową sprawę administracyjną czy też jest to wniosek o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia konkretnej ostatecznej decyzji. Należy podkreślić, iż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym - wszczynanym na jej wniosek decyduje strona, a nie organ do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego czego przedmiotowy wniosek dotyczy, to obowiązany jest podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania. Dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych, rzeczywistych intencji osoby pozwalają określić treść żądania. W niniejszej sprawie, skarżący nie wskazał we wniosku z dnia 27 czerwca 2008 r. w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu swojego żądania. W sprawie nie wyjaśniono, czy skarżący składając wniosek chciał uruchomić postępowanie nadzwyczajne, które zmierzałoby do wzruszenia wcześniejszej decyzji, czy też domagał się wydania nowej decyzji. Zmiana uposażenia dopuszczalna jest na podstawie art. 102 ustawy o Służbie Więziennej. Jak wskazano powyżej organ nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony, czy wniosek wszczyna nowe postępowanie mające na celu wydanie decyzji czy też ma na celu weryfikacje dotychczasowych decyzji. W sprawie organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 2 kpa wątpliwości co do istoty żądania skarżącego. A następnie zgodnie ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego przeprowadzić postępowanie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na istnienie różnić pomiędzy "zasadniczą służbą wojskową" a "nadterminową zasadniczą służbą wojskową". Zdaniem organu są to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej, co nie pozwala na uwzględnienie do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie zawiera definicji "zasadniczej służby wojskowej", zatem należy odwołać się w tej kwestii do ustawy - O powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 59 wskazanej ustawy - żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, są osoby, które odbywają: zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową. Skoro w przepisie tym zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, to zdawać by się mogło, że służby te istotnie się od siebie różnią, że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby wojskowej. Jednak przeprowadzenie analizy przepisów zawartych w rozdziale 3 dziale III ustawy O powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej prowadzi do odmiennych wniosków. Rozdział ten traktuje ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82 odnosi się do zasadniczej służby wojskowej, zaś przepis art. 86 normuje kwestię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W myśl art. 86 ust. 1 - żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, przy czym mogą oni zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej oraz jeżeli żołnierze ci spełniają warunki wymienione wart. 86 ust. 1 a pkt 1-8. Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa traktowana jest jako kontynuacja odbywanej wcześniej zasadniczej służby wojskowej. Treść art. 86 przesądza o tym, że mamy do czynienia z utrzymaniem bytu tej samej instytucji prawnej. O czym świadczy także stwierdzenie użyte w ust. 2 art. 86 "żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej". Nadterminowa zasadnicza służba jest zasadniczą służbą wojskową, chociaż przebiega z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. I nie ma przesłanek aby odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny takiej nie powinien także zmieniać fakt, iż jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu (por. wyrok NSA z 25.10.2006r., I OSK 283/06). Podnosząc powyższe uwagi należy stwierdzić, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, a także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) orzeczono jak w sentencji.