III SA/Lu 425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] wydaną przez Dyrektora Zakładu Karnego . Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania T. W. – [...] działu ochrony Zakładu Karnego, od decyzji z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w sprawie odmowy ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Organ odwoławczy ustalił, iż ze świadectwa służby z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika, że T. W. odbył zasadniczą służbę wojskową od [...] lipca 2000 r. do [...] czerwca 2001 r. oraz nadterminową zasadniczą służbę wojskową od [...] czerwca 2001 r. do [...] września 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej brak jest podstaw prawnych do przyznania dodatku za wysługę lat za okres pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem organu odwoławczego przepisy dotyczące zasadniczej służby wojskowej oraz nadterminowej służby wojskowej to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej, które uregulowane są w dziale III ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony. Zgodnie z art. 55 ust.1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, obowiązek służby polega m.in. na odbywaniu zasadniczej służby wojskowej przez poborowych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 wskazanej ustawy poborowym jest mężczyzna, który w danym roku kalendarzowym kończy dziewiętnaście lat. Ze wskazanych przepisów wynika że zasadniczą służbę wojskową odbywają poborowi, a nadterminową zasadnicza służbę wojskową mogą pełnić lub mogą zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej "żołnierze" którzy odbywali już zasadniczą służbę wojskową. Zdaniem organu odwoławczego przepisy normujące uwzględnienie stażu do dodatku za wysługę lat w Służbie Więziennej dotyczą tylko okresu zasadniczej służby woskowej, do której odbycia powoływani są poborowi. Na podstawie art. 82 ust. 1 obowiązującej w latach 1991/1992 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, maksymalny czas trwania zasadniczej służby wojskowej wynosił osiemnaście miesięcy, obecnie okres ten wynosi dziewięć miesięcy. Mając na uwadze także tą okoliczność, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania przy ustalaniu dodatku za wysługę lat okresów dłuższych. Przepis art. 59 pkt 1 lit a i b ustawy o powszechnym obowiązku obrony wyraźnie rozgranicza zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej służby wojskowej. Skoro więc ustawodawca w przepisie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej używa w liczbie pojedynczej zwrotu: "okres zasadniczej służby wojskowej" to zadaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnienie przy ustalaniu dodatku z wysługę lat także nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to zredagowałby powyższy przepis w liczbie mnogiej "okresy zasadniczej służby wojskowej". W kwestii nadterminowej zasadniczej służby wojskowej podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy – Izba Wojskowa w wyroku z dnia 20 lutego 1996 r., sygn akt: WR 15/96. Skargę na wskazaną decyzję personalną złożył T. W., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz ustalenie prawa do dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: - tj. art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, a także § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie; - art. 82 i następnych ustawy o powszechnym obowiązku obrony poprzez wykładnię i nie zastosowanie, polegające na nieliczeniu okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Ponadto zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa tj. art. 32 Konstytucji, polegające na przyjęciu że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa w przeciwieństwie do zasadniczej służby wojskowej nie uprawnia do dodatku za wysługę lat. Skarżący wskazał także naruszenie art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie rażąco naruszającej porządek prawny decyzji organu I instancji oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy brak było podstaw do nie wydania decyzji ustalającej dodatek do uposażenia. W uzasadnieniu skargi T.W. wskazał, iż decyzją personalną z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Zakładu Karnego odmówił zaliczenia okresu pełnienia przez niego nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Następnie Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Dyrektora Zakładu Karnego i umorzył postępowanie pierwszej instancji uzasadniając, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji o zaliczeniu okresu nadterminowej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Skarżący wskazuje także iż mając na względzie orzeczenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2008 r., pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł do Dyrektora zakładu Karnego o ponowne ustalenie i przyznanie dodatku za wysługę lat. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy zauważyć, iż art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) wskazuje niezbędne elementy jakie powinna zawierać decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Decyzja taka powinna określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia i uposażenie należne temu funkcjonariuszowi. Zgodnie z art. 97 wskazanej ustawy na uposażenie funkcjonariusz składa się uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym – dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). Dodatek za wysługę lat zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi odpowiedni procent uposażenia zasadniczego i wynosi: - 5% uposażenia zasadniczego – po 2 latach służby; - 10% uposażenia zasadniczego – po 5 latach; - 15% uposażenia zasadniczego – po 10 latach; - 20% uposażenia zasadniczego – po 15 latach; - 25% uposażenie zasadniczego – po 20 latach. W myśl art. 100 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Należy domniemywać, iż w przedmiotowej sprawie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o jakiej mowa w/w art. 28 ust. 5 w związku z czym należy ustalić jaki charakter ma wniosek strony złożony w sprawie, a mianowicie czy wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2008 r. "o ponowne ustalenie i przyznanie dodatku za wysługę lat" jest wnioskiem otwierającym nową sprawę administracyjną czy też jest to wniosek o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia konkretnej ostatecznej decyzji. Należy podkreślić, iż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na jej wniosek - decyduje strona, a nie organ do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego czego przedmiotowy wniosek dotyczy, to obowiązany jest podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania. Dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych, rzeczywistych intencji osoby pozwalają określić treść żądania. W niniejszej sprawie, skarżący nie wskazał we wniosku z dnia [...] czerwca 2008 r. w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu swojego żądania. W sprawie nie wyjaśniono, czy skarżący składając wniosek chciał uruchomić postępowanie nadzwyczajne, które zmierzałoby do wzruszenia wcześniejszej decyzji, czy też domagał się wydania nowej decyzji. Z akt sprawy wynika, że wcześniej zostały wydane – decyzja Dyrektora Zakładu Karnego ([...]04.2008 r.) odmawiająca zaliczenia okresu pełnienia przez skarżącego nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat, oraz decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie I Instancji. Zmiana uposażenia dopuszczalna jest na podstawie art. 102 ustawy o Służbie Więziennej. Jak wskazano powyżej organ nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony, czy wniosek wszczyna nowe postępowanie mające na celu wydanie decyzji czy też ma na celu weryfikacje dotychczasowych decyzji. W sprawie organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 2 kpa wątpliwości co do istoty żądania skarżącego. A następnie zgodnie ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego przeprowadzić postępowanie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na istnienie różnić pomiędzy "zasadniczą służbą wojskową" a "nadterminową zasadniczą służbą wojskową". Zdaniem organu są to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej, co nie pozwala na uwzględnienie do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie zawiera definicji "zasadniczej służby wojskowej", zatem należy odwołać się w tej kwestii do ustawy - O powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 59 wskazanej ustawy - żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, są osoby, które odbywają: zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową. Skoro w przepisie tym zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, to zdawać by się mogło, że służby te istotnie się od siebie różnią, że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby wojskowej. Jednak przeprowadzenie analizy przepisów zawartych w rozdziale 3 dziale III ustawy O powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej prowadzi do odmiennych wniosków. Rozdział ten traktuje ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82 odnosi się do zasadniczej służby wojskowej, zaś przepis art. 86 normuje kwestię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W myśl art. 86 ust. 1 – żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, przy czym mogą oni zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej oraz jeżeli żołnierze ci spełniają warunki wymienione w art. 86 ust. 1 a pkt 1-8. Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa traktowana jest jako kontynuacja odbywanej wcześniej zasadniczej służby wojskowej. Treść art. 86 przesądza o tym, że mamy do czynienia z utrzymaniem bytu tej samej instytucji prawnej. O czym świadczy także stwierdzenie użyte w ust. 2 art. 86 "żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej". Nadterminowa zasadnicza służba jest zasadniczą służbą wojskową, chociaż przebiega z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. I nie ma przesłanek aby odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny takiej nie powinien także zmieniać fakt, iż jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu (por. wyrok NSA z 25.10.2006r., I OSK 283/06). Podnosząc powyższe uwagi należy stwierdzić, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, a także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) orzeczono jak w sentencji.