III SA/Lu 425/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na informację Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę. G. W. ubiegając się o udzielenie dofinansowania na realizację projektu pn. "[...]" złożyła wniosek dotyczący projektu za pośrednictwem systemu informatycznego LSI2014 w ramach konkursu ogłoszonego dla Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty lokalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 (konkurs nr: [...]). Pismem z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) wnioskodawca został poinformowany przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L., że złożony wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], po przeprowadzeniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów, został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności. Uzasadniając dokonaną ocenę wskazano, że projekt nie spełnił kryterium formalnego poprawności: "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych" po zastosowaniu pytań cząstkowych. Instytucja Organizująca Konkurs wyjaśniła, że wnioskodawca złożył w dniu 3 kwietnia 2018 r. pakiet z uzupełnieniami (ID1981). W wyniku weryfikacji złożonego pakietu stwierdzono następujące uchybienia: 1. wnioskodawca dokonał we wniosku o dofinansowanie zmiany całkowitej wartości projektu (koszty ogółem) oraz wartości kosztów kwalifikowalnych nie informując o tym fakcie Instytucji Organizującej Konkurs w piśmie przewodnim; 2. w części IV wniosku: "Szczegółowy budżet projektu", tabela: "Budżet projektu podsumowanie", kwoty podane dla pozycji "Koszt ogółem" oraz "Koszty kwalifikowane" są niezgodne z wartościami przypisanymi tym pozycjom w innych częściach (tabelach) finansowych wniosku aplikacyjnego oraz w załącznikach. W piśmie z dnia 19 marca 2018 r. w punkcie 11 wnioskodawca został poproszony o dołączenie pierwszej i ostatniej strony dziennika budowy do pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.). W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca dołączył dziennik budowy z dnia 27 października 2017 r. informując, że został on wydany do decyzji zmieniającej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i dotyczy on także decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Zapisy przedłożonego dziennika budowy nie potwierdzają jednakże faktu, iż dotyczy on także decyzji nr [...]. Dodatkowo dziennik ten nie zawiera żadnych wpisów co oznacza, że budowa nie została rozpoczęta. Komisja Oceny Projektów na podstawie dostarczonych przez wnioskodawcę dokumentów stwierdziła, że nie posiada on ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zapisami art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Decyzja nr [...] stała się ostateczna i prawomocna w dniu [...] stycznia 2014 r., dlatego, aby utrzymać decyzję w mocy, prace budowlane należało rozpocząć przed dniem 24 stycznia 2017 r. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do tego aby przyjąć, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę wydłuża ważność (obowiązywanie) zmienianej decyzji. Brak dokumentacji stanowiącej zezwolenie na realizację inwestycji skutkuje brakiem możliwości weryfikacji poprawności dokumentacji środowiskowej pod kątem zgodności zezwolenia na realizację z wymogami OOŚ. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu – Rozdział VI, pkt 6.1.2. Ocena formalna, ppkt 16, niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek wskazanych w wezwaniu do uzupełnienia/poprawy dokumentów lub złożenia wyjaśnień, dokonanie nieprawidłowych uzupełnień/poprawek, niezłożenie wyjaśnień lub złożenie wyjaśnień niedostatecznych (tj. takich, których treść nie pozwala uznać kryterium poprawności za spełnione), stanowi podstawę negatywnej oceny projektu. Z przytoczonych powodów projekt uzyskał negatywną ocenę w zakresie spełnienia kryterium formalnego poprawności. Wnioskodawca w dniu 25 maja 2018 r. złożył protest kwestionując negatywną ocenę jego wniosku. Rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła wniesionego protestu. Organ stwierdził, że rozbieżności między kwotami wartości projektu, które wystąpiły w wyniku poprawy wniosku dokonanej przez wnioskodawcę w odpowiedzi na wezwanie skierowane przez KOP, dotyczyły kwoty [...]grosza, wobec czego uznano, że nie mają one wpływu na wartość dofinansowania z UE. Z tych względów Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że opisana wyżej rozbieżność nie powinna prowadzić do negatywnej oceny całego projektu. Odnosząc się natomiast do zarzutów protestu dotyczących kwestii związanych z prawidłowością poprawy wniosku w zakresie pozwolenia na budowę stwierdzono, że z treści przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów nie wynika, że w ramach inwestycji objętej decyzjami nr [...] oraz nr [...] rozpoczęły się jakiekolwiek prace, ponieważ dziennik budowy nie zawiera żadnych wpisów. Instytucja Zarządzająca zwróciła przy tym uwagę, że wraz z uzupełnieniami wnioskodawca nie przedłożył żadnych innych dokumentów, ani nie złożył wyjaśnień, które potwierdzałyby, że inwestycja została rozpoczęta oraz że nie została przerwana na okres dłuższy niż trzy lata. Mając to na uwadze, w trakcie oceny formalnej wniosku stwierdzono, że wnioskodawca nie przedłożył aktualnego pozwolenia na budowę. W proteście wnioskodawca podniósł, że jakkolwiek dziennik budowy nie zawiera żadnych wpisów, to jednak nie jest on jedynym środkiem dowodowym pozwalającym ustalić, czy inwestycja została rozpoczęta. Organ odniósł się do powyższego podnosząc, że szkic tyczenia, o którym mowa w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. został złożony przez wnioskodawcę wraz z protestem i nie był dołączony do pakietów składanych w systemie LSI. Analiza szkicu potwierdza zaś, że jest on datowany na dzień 14 listopada 2016 r. i dotyczy czynności wykonywanych na działce nr [...], która została wymieniona w pozwoleniu na budowę nr [...] oraz w decyzji zmieniającej nr [...]. Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że zgodnie z postanowieniami Załącznika nr [...] do Regulaminu konkursu, wraz wnioskiem o dofinansowanie wnioskodawca zobowiązany był złożyć zezwolenie na realizację inwestycji. W Załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu (Instrukcja wypełniania załączników) wskazano, że pod pojęciem zezwolenia na realizację inwestycji należy rozumieć przede wszystkim pozwolenie na budowę. We wskazanym wyżej Załączniku zastrzeżono jednak, że "Załączone dokumenty muszą być aktualne (np. pozwolenie na budowę nie starsze niż trzy lata), chyba że prace budowlane zostały już rozpoczęte. W takim przypadku należy dodatkowo dołączyć kopię pierwszej strony dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a także strony z wpisami potwierdzającymi, że prace nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata. Tym samym dokumentacja konkursowa bezsprzecznie wskazuje wyłącznie na dziennik budowy, jako na dokument służący wykazaniu, iż pozwolenie na budowę jest aktualne. W świetle zasad obowiązujących w konkursie wykluczyć należało więc możliwość dowodzenia aktualności pozwolenia w oparciu o inne środki dowodowe, czy inne dokumenty. Trzyletni termin rozpoczęcia budowy, której dotyczyła decyzja nr [...] upływał z dniem 24 stycznia 2017 r. Wydanie decyzji zmieniającej nie przedłużało tego terminu. Nawet jeśli przyjąć, że z jakichkolwiek przyczyn pozwolenie pozostawało aktualne w dniu 27 października 2017 r. (tj. w dacie wydania dziennika budowy), to na podstawie dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę nie można było ustalić do kiedy pozwolenie pozostawałoby aktualne (a zwłaszcza czy zachowało ono swoją aktualność w dacie dokonywania oceny projektu). Z tych przyczyn wniosek musiał uzyskać ocenę negatywną co do spełnienia kryteriów formalnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie od informacji Instytucji Zarządzającej o nieuwzględnieniu protestu z dnia 24 lipca 2018 r. dotyczącej negatywnego wyniku procedury odwoławczej od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie nr [...], pn. "[...]", skarżąca G. W. zarzuciła organowi: . naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, to jest: a) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, polegające na braku wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w zakresie dokumentacji potwierdzającej posiadanie ważnego pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy stwierdzono braki w zakresie warunków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu; b) art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, polegające na braku poprawienia z urzędu oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu w postaci różnicy w kwocie dofinansowania wynoszącej 1 grosz; c) art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie na budowę wygasło, w sytuacji gdy z załączonego do protestu pisma Starosty [...] z dnia 21 maja 2018 r. (znak: [...]) wynika, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę nie wygasło w związku z faktem przedłożenia szkicu tyczenia geodezyjnego z dnia 14 listopada 2016 r., gdzie czynność ta jest uznawana za rozpoczęcie budowy; d) art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie na budowę wygasło, w sytuacji gdy z załączonego do protestu pisma Starosty [...] z dnia 21 maja 2018 r. (znak: [...]) wynika, iż przedmiotowe pozwolenie na budowę nie wygasło w związku z faktem przedłożenia szkicu tyczenia geodezyjnego z dnia 14 listopada 2016 r., gdzie czynność ta jest uznawana za rozpoczęcie budowy; e) § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018 r. poz. 963) poprzez bezzasadne uznanie, że dziennik budowy jest jedynym dokumentem świadczącym o fakcie rozpoczęcia budowy, w sytuacji gdy tyczenie geodezyjne jest uznawane za rozpoczęcie budowy, a wpis o tym fakcie nie znajduje się w dzienniku budowy; . naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego polegające na: a) niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zażądanie niezbędnych wyjaśnień oraz dokumentów; b) braku zebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego co uniemożliwiło rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz oparcie się jedynie polegające na niekompletnym materiale dowodowym; c) ocenie jedynie fragmentu, a nie całokształtu materiału dowodowego; d) bezzasadnym uznaniu, że wnioskodawca nie udowodnił okoliczności posiadania ważnego pozwolenia na budowę, podczas gdy okoliczność ta została udowodniona; e) sporządzeniu błędnego uzasadnienia uchwały zawierającego błędy logiczne oraz wewnętrzne sprzeczności; 2) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie wnioskodawcy możliwości korzystania z przewidzianych w procedurze administracyjnej środków dowodowych w celu wykazania faktu ważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę; . błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, iż: a) zmniejszenie kwoty kosztów o 1 grosz nie jest omyłką pisarską wynikającą ze względów natury technicznej dotyczącej generatora wniosków, na który wnioskodawca nie miał żądnego wpływu; b) wnioskodawca nie wykazał, iż posiadane przez niego pozwolenie na budowę decyzja nr [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. (decyzja zmieniająca [...] z dnia 4 kwietnia 2016 r.) nie wygasło, w sytuacji gdy z pisma Starosty [...] z dnia 21 maja 2018 r. (znak: [...]) wynika, że przedmiotowa decyzja nie wygasła w związku z tyczeniem geodezyjnym z dnia 14 listopada 2016 r., które na podstawie przepisu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane jest uznawane za rozpoczęcie budowy. Mając powyższe na uwadze skarżąca – na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, ze zm.) – wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o zasady i reguły, które wynikają z ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 – dalej jako: "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa"). Wynika z nich przede wszystkim, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 2 ustawy). Według zaś art. 2 pkt 13a ustawy wdrożeniowej, przez kryteria wyboru projektów rozumie się kryteria umożliwiające ocenę projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, wybór projektu do dofinansowania i zawarcie umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, zgodne z warunkami, o których mowa w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego, zatwierdzone przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 39 ust. 2 tej ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego konkursu, rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej dokumentacji, czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony. Wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. Rozważając zasadność skargi w tym aspekcie należy mieć też na względzie, że w ustawie wdrożeniowej wskazano, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Nakreślony wyżej stan prawny skonfrontowany z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy przemawia za wnioskiem, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą została przeprowadzona w prawidłowy sposób, bez naruszenia prawa, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik oceny. Istota sprawy sprowadzała się do kwestii, czy Instytucja Zarządzająca dokonała prawidłowej oceny projektu w aspekcie kryterium formalnego poprawności, dotyczącego tego, czy "Informacje we wniosku i załącznikach są spójne, poprawne i zgodne z obowiązującymi dokumentami składającymi się na Regulamin konkursu/zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów pozakonkursowych", po zastosowaniu pytań cząstkowych nr: 3. "Czy poziom dofinansowania został właściwie wyliczony?", 6. "Czy przedłożone dokumenty są zgodne z obowiązującymi wytycznymi?", 7. "Czy informacje zawarte we wniosku oraz w przedłożonych dokumentach są spójne i poprawne?", 8. "Czy dokumenty składające się na zezwolenie na realizację inwestycji są zgodne z wymogami OOŚ? tj.: . w przypadku, gdy przedłożono pełną dokumentację i zezwolenie na realizację inwestycji – czy przedłożona dokumentacja i zezwolenie na realizację inwestycji są zgodne z wymogami OOŚ? L. . w przypadku, gdy na etapie składania wniosku o dofinasowanie nie przedłożono pełnej dokumentacji technicznej i zezwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę) – czy dokumentacja środowiskowa przedłożona wraz z wnioskiem o dofinasowanie jest zgodna z wymogami OOŚ oraz czy do wniosku o dofinasowanie dołączono zobowiązanie do przedłożenia pełnej dokumentacji technicznej i zezwolenia na realizację inwestycji (pozwolenia na budowę) zgodnych z wymogami OOŚ: . przed podpisaniem umowy o dofinasowanie (dotyczy wyłącznie konkursów ogłaszanych w 2015 r.)? . przed złożeniem pierwszego wniosku o płatność (dotyczy wyłącznie projektów realizowanych w trybie pozakonkursowym określonych w dokumentach zatwierdzonych przez KE, tj.: e-geodezji, dróg wojewódzkich, zakupu taboru kolejowego, RIPOK, DSK oraz projektów realizowanych w formule ZIT/SIT)? . ujętych w Załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu nr [...] W tym miejscu należy wskazać, że pojęcie prawa stanowiącego podstawę działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpują źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1377/10). W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne i szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalno-abstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 110/10; podobnie wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1377/10). W konsekwencji również dokumentom systemu realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, można przyznać walor źródła prawa (w szerokim znaczeniu), jako że system ten ma swoje umocowanie w ustawie, zaś jego normy mają generalny charakter i są skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów (potencjalnych wnioskodawców dofinasowania). W szczególności Regulamin konkursu jest dokumentem systemu realizacji programu operacyjnego (art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Treść takiego regulaminu nie może być sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dokument, na podstawie którego wyłaniani mają być potencjalni beneficjenci programu, nie jest wprawdzie zbiorem norm prawnych mających wiązać w sposób właściwy źródłom prawa, lecz dotyczy norm, na których obowiązywanie godzi się każdy ubiegający o udzielenie wsparcia. Są to bowiem reguły stosowane w celu wyłonienia kontrahenta umowy cywilnoprawnej w ściśle określonej procedurze. Przyjmując zatem wskazany punkt widzenia należy dojść do wniosku, że skoro uczestnik konkursu obowiązany jest bezwzględnie podporządkować się i podporządkowuje się regulaminowi postępowania konkursowego, to musi posługiwać się nomenklaturą konkursową w nim zawartą. Do uczestnika konkursu należy bowiem obowiązek skonstruowania takiego projektu i dostosowania się do zasad postępowania konkursowego w oparciu o aparaturę zdefiniowaną na potrzeby konkursu, aby była spójna i zachowała jednolite standardy podlegające ocenie konkursowej w oparciu o zasadę równości kryteriów oceny (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2884/16). Nie budzi więc wątpliwości, że w postępowaniu konkursowym skarżąca Gmina miała obowiązek złożyć wniosek odpowiadający zapisom Regulaminu konkursu nr [...], co oznacza, że była bezwzględnie zobowiązana stosować się do zapisów Regulaminu konkursu, jak również do innych dokumentów w nim wskazanych. Zgodnie z zasadami konkursu, "Zezwolenie na realizację inwestycji" stanowiło obligatoryjny załącznik do wniosku (Załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu – poz. 4). Jedocześnie określono, że pod pojęciem "zezwolenia na realizację inwestycji" należy rozumieć "Wszystkie decyzje, postanowienia, uzgodnienia powstałe w toku postępowania w sprawie wydania kompletnego zezwolenia na realizację inwestycji, uprawniającego inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia procesu inwestycyjnego". Zezwoleniem takim jest zatem np. pozwolenie na budowę (zob. Załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu – pkt 4, przypis 5, str. 9 tego załącznika – k. [...] akt sądowych). W powołanym Załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu w sposób jednoznaczny przewidziano, że załączone pozwolenie na budowę musi być aktualne, to jest nie może być starsze niż trzy lata. W przypadku, w którym w tym okresie prace zostały rozpoczęte, wnioskodawcy byli zobowiązani "dołączyć kopię pierwszej strony dziennika budowy oraz kopię strony z pierwszym i ostatnim wpisem w dzienniku budowy, a także strony z wpisami potwierdzającymi, że prace nie zostały przerwane na okres dłuższy niż trzy lata" (por. Załącznik nr [...] do Regulaminu konkursu, str. 9, akapit drugi – k. [...] akt sądowych). To właśnie w Regulaminie konkursu postanowiono, że fakt rozpoczęcia budowy powinien być dokumentowany dziennikiem budowy. Regulamin konkursu nie przewidywał innego środka dowodowego w tym zakresie. Dodatkowo z treści Regulaminu konkursu wynika, że wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami składany jest wyłącznie w systemie LSI2014 (por. rozdział 3.5 Regulaminu konkursu: Termin, forma i miejsce składania wniosków o dofinansowanie, pkt 1-3 oraz pkt 6-7, str. 7-8 regulaminu – k. [...]-[...] akt sądowych). Regulamin konkursu dopuszczał możliwość uzupełnienia wniosku na etapie oceny formalnej w ramach kryterium poprawności. Uzupełnienie nastąpić mogło w terminie określonym w Regulaminie konkursu, to jest w ciągu 10 dni roboczych od dnia doręczenia wezwania (por. rozdział 6.1.2 Regulaminu konkursu: Ocena formalna, pkt 12 – str. 18 regulaminu). Regulamin konkursu wiążąco przesądził również to, że niedokonanie przez wnioskodawcę wszystkich uzupełnień/poprawek, dokonanie ich w sposób nieprawidłowy lub niekompletny – stanowi podstawę negatywnej oceny projektu (por. rozdział 6.1.2 Regulaminu konkursu, pkt 16 – str. 18 regulaminu – k. [...] akt sądowych). Z akt sprawy jasno wynika, że w sprawie niniejszej do wniosku o dofinansowanie skarżąca dołączyła decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowiącą pozwolenie na budowę oraz decyzję zmieniającą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z tych przyczyn wnioskodawca został wezwany do złożenia kopii kart dziennika budowy w celu potwierdzenia, że pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2013 r. zachowało ważność. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca Gmina przedstawiła pierwszą i ostatnią stronę dziennika budowy Nr [...]/2017 r. wydanego w dniu 27 października 2017 r. dla inwestycji "[...] W., ul. [...] – ul. [...], jednakże bez wpisów potwierdzających, że budowa została rozpoczęta. Dziennik budowy nr [...]/2017 r. wydany w dniu 30 grudnia 2016 r., dotyczący "Oświetlenia ul. [...] i promenady nadbużańskiej oraz budowy sieci CCTV W.", zawierający wpisy kierownika budowy o przygotowaniu placu budowy oświetlenia drogowego, odnosi się do innego pozwolenie na budowę, a mianowicie decyzji z dnia 14 marca 2014 r., nr [...]. Zasadnie zatem organ ocenił, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w systemie LSI2014 bezsprzecznie wskazują na to, że budowa nie została rozpoczęta, co uzasadniało negatywną ocenę wniosku. Wedle bowiem Regulaminu konkursu, to właśnie na podstawie tych, a nie innych dokumentów, mogła zostać dokonana ocena wniosku o dofinasowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 963), dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1 (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). W takiej sytuacji zasadnie więc organ przyjął, że niedokonywanie wpisów w dzienniku budowy naruszyło reguły wynikające z przepisów rozporządzenia. Z tego też względu w Regulaminie konkursu przewidziano, że to wyłącznie dziennik budowy służy do wykazania faktu rozpoczęcia budowy, nie zaś inne okoliczności lub dowody. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu wskazującego na naruszenie w niniejszej sprawie przez organy orzekające art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że pozwolenie na budowę wygasło, w sytuacji gdy z załączonego do protestu pisma Starosty [...] z dnia 21 maja 2018 r. (znak: [...]) wynika, iż to pozwolenie na budowę w istocie nie wygasło, w związku z faktem przedłożenia szkicu tyczenia geodezyjnego z dnia 14 listopada 2016 r., gdzie czynność ta jest uznawana za rozpoczęcie budowy, podnieść należy, że dokument ten, jak również stanowisko organu budowlanego przedłożono dopiero wraz z protestem. Oznacza to, że nie stało się tak w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w rozdziale 6.1.2 pkt 12 Regulaminu konkursu, kiedy było to możliwe. W konsekwencji dowody te, nawet mogły mieć wpływ na sposób oceny projektu, nie mogły być zatem uwzględnione przy rozpatrzeniu protestu. Wymaga zaś zwrócenia uwagi, że na etapie postępowania odwoławczego od pierwotnej oceny wniosku o dofinasowanie badana jest prawidłowość tej oceny wniosku w kształcie, w jakim został on złożony. Postępowanie wywołane protestem nie stanowi więc kolejnego etapu oceny wniosku, czy kontynuacji tej oceny. Organ rozpatrując protest nie prowadzi i nie może prowadzić dodatkowego postępowania dowodowego. Nie jest też możliwe dokonywanie dalszych uzupełnień wniosku. Takie postępowanie prowadziłoby do ewidentnego naruszenia postanowień Regulaminu konkursu, który pozwala na dokonanie uzupełnienia wniosku w ściśle określonym terminie, z sankcją w postaci negatywnej oceny wniosku w przypadku niedokonania koniecznych poprawek. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy, skarżąca Gmina mogła uzupełnić brakujące wpisy w dzienniku budowy, ale tylko przed jego przekazaniem do organu mając świadomość, że będzie on podlegał ocenie w zakresie informacji w nim zawartych. Skoro zaś tak się nie stało, to zarzuty względem organu o dokonaniu wadliwej oceny wniosku o dofinasowanie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Reasumując dotychczasowe rozważania stwierdzić trzeba, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób odpowiadający prawu, rzetelnie i w sposób przejrzysty, a organ dokonał oceny zgodnie z ustalonymi i obowiązującymi regułami i zasadami postępowania. Również w postępowaniu dotyczącym rozpatrzenia protestu Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń prawa. Protest został rozpatrzony należycie, w sposób rzetelny oraz odpowiadający niewadliwie ustalonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Instytucja Zarządzająca prawidłowo zatem uznała, że skarżąca Gmina nie spełniła wymagań konkursowych w zakresie kryterium formalnego poprawności, a tym samym zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W opisanej warunkach, skarga jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw nie mogła zostać uwzględniona, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie obowiązany był oddalić skargę – na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, o czym orzekł w sentencji wyroku.