III SA/Lu 429/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Monika Kutarska-Wolińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany Statutu Gminnego Ośrodka Administracyjnego Szkół w N. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu [...] Rada Gminy uchwałą Nr [...] dokonała zmiany Statutu Gminnego Ośrodka Administracyjnego Szkół w N. i nadała mu nowe brzmienie. § 2 tej uchwały powierza jej wykonanie Wójtowi Gminy, a § 3 określa, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Działając jako organ nadzoru, Wojewoda zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że stanowi ona akt prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W związku z tym ma do niej zastosowanie art. 42 powyższej ustawy, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ogłasza się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Przepisy tej ustawy wymagają obligatoryjnego ogłoszenia aktu normatywnego w dzienniku urzędowym (art. 2 ust.1), a wchodzi on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nieogłoszony nie wejdzie w życie. Rada Gminy, przyjmując w § 3 zaskarżonej uchwały jako termin jej wejścia w życie dzień podjęcia uchwały, naruszyła powyżej cytowane przepisy prawa. Dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy podniosła, że wyrażony przez Wojewodę pogląd o bezprawności uchwały jest błędny, gdyż zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została podjęta na mocy przepisów art. 238 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Ustawa ta nałożyła na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek nadawania statutów nowo tworzonym samorządowym jednostkom budżetowym. Natomiast do 30 czerwca 2006 r. na radę gminy nałożono obowiązek nadania tym jednostkom budżetowym nowych statutów, które do tej pory takich statutów nie posiadały. Zakwestionowana uchwała jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do podporządkowanej Radzie Gminy gminnej jednostki organizacyjnej. Kształtuje tylko status prawny i finansowy tej jednostki. Uchwała ta nie ma norm regulujących prawa i obowiązki innych niż ta jednostka adresatów, a przede wszystkim nie dotyczy praw i obowiązków obywateli. W tym stanie rzeczy stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w § 3 narusza prawo, jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, to jest nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] należy rozpocząć od przypomnienia, że ustawowo gwarantowana ochrona samodzielności gmin w niczym nie ogranicza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też samej ustawie z dni 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog wymieniony w ust. 2 art. 40 tej ustawy ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny, należy przyjąć, że katalog aktów wymieniony w art. 40 ww. ustawy obejmuje dwie zasadnicze grupy: a) akty stanowione na postawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), b) akty stanowione na podstawie unormowań ogólnych (tzw. blankietowych), rozsianych w wielu przepisach ustawy samorządowej np. art. 21, art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Do przepisów blankietowych zaliczamy akty ustrojowo-organizacyjne (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), akty o charakterze porządkowym i akty dotyczące samoopodatkowania się mieszkańców gminy (patrz M. Szewczyk, K. Ziemski: Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992/1/67). Charakter prawny aktów ustrojowo-organizacyjnych wywołuje wiele sporów w doktrynie (por. np. E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, RPEiS 1991/2, s. 25; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz – Kraków 2003 r., str. 181), dlatego zdaniem Sądu kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo prowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Dostrzegając zróżnicowany charakter prawny przepisów ustrojowo-organizacyjnych, doktryna i judykatura uważa, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do norm prawa wewnętrznie obowiązującego (patrz M. Szewczyk, K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992/1/67; M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991). Natomiast jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, LEX nr 81765). W. Chróścielewski uważa natomiast, że w zakresie działania współczesnej administracji publicznej można jako adresata działań administracyjnych wyznaczyć dwie główne sfery tego działania: "sferę zewnętrzną" i "sferę wewnętrzną". W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury – przede wszystkim z obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi relacjami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, wyd. Łódź 1994). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzujące się przymiotem powszechnego obowiązywania, mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów – wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszystkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981 Nr 1, poz. 6 i wyrok z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 46). Na gruncie rozważanej sprawy należy ustalić, czy przedmiotowy statut stanowiący integralną część uchwały zawiera w swojej treści przepisy powszechnie obowiązujące, czy też rozwiązania prawne w nim zawarte kierowane są tylko do podmiotu podporządkowanego. Z samego tylko faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Dlatego niezbędne jest ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania wynikających z przedmiotowego statutu. Podstawę prawną uchwały zmieniającej statut stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust.1 pkt 2 i art. 238 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Zdaniem Sądu, wbrew tytułowi uchwały, celem jej nie była zmiana konkretnych postanowień statutu, gdyż wtedy w miejsce dawnego przepisu wprowadzono by nowy, a takich uregulowań w uchwale nie ma, lecz uchwalenie całego statutu w nowym brzmieniu. W związku z tym, ponad normy prawne powołane w samej treści uchwały, podstawą prawną uchwały był również art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 3, art. 19 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. t.j. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Jednolity tekst statutu wprowadzony przedmiotową uchwałą zawiera w § 5 ust. 2 umocowanie dla jednostki organizacyjnej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnienia Rady Gminy. Nadto precyzuje, która jednostka organizacyjna wykonuje zadania własne gminy nałożone na nią ustawą o systemie oświaty, tj. zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu, opieki w trakcie jego wykonywania oraz kontrolowania spełniania obowiązku szkolnego przez dzieci w wieku 16-18 lat. Oznacza to, że przepisy statutowe są adresowane do każdego mieszkańca gminy, który znajdzie się w sytuacji przewidzianej przez normę prawną statutu. Treść tych norm statutowych rzutuje na sytuację prawną obywatela posiadającego dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym, na jego interesy faktyczne i prawne, jest więc szczególnym rodzajem prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu tak sformułowanego statutu, gdy zawarte w nim przepisy mają charakter przepisów wykonawczych regulujących stosunki lokalne, nie można zaliczyć do aktów o charakterze wewnętrznego kierownictwa. Skoro zatem przedmiotowa uchwała (i stanowiący jej integralną część statut) zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 powołanej ustawy o samorządzie gminny, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Przepisy tej ostatniej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe oraz że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy, a nadto, że akty prawa miejscowego, stanowione przez organy gminy, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2). W tej sytuacji uznać należy, że uchwała Rady Gminy narusza treść art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem należało na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym stwierdzić jej nieważność.