III SA/Lu 429/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję personalną nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w z dnia [...] sierpnia 2008 r. Decyzją personalną z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania mł. chorążego G. O. - oddziałowego działu ochrony Zakładu Karnego w C., od decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...] wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w C. w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, do okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że zaskarżoną decyzją Dyrektor Zakładu Karnego w C., odmówił zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, do okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat . Organ drugiej instancji ustalił, że z zaświadczenia wydanego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. z dnia 14 grudnia 2001 r. wynika, iż G. O. pełnił zasadniczą służbę wojskową od dnia 8 maja 1996 r. do dnia 29 lipca 1997 r. oraz zasadniczą nadterminową służbę wojskową od dnia 30 lipca 2001 r. do dnia 29 lipca 2001 r. W ocenie organu odwoławczego, w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Ponadto, zaliczenie bądź niezaliczenie okresu służby stanowić powinno jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia dodatku za wysługę lat. Organ wpierw powinien ocenić dowody, a dopiero na tej podstawie powinien decyzją administracyjną ustalać prawo do dodatku stażowego. Takie też stanowisko zostało zawarte w wyroku z dnia 12 października 2004r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. , sygn. akt II SA 1920/2003. Z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji wydał decyzję procesową przewidzianą wart. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się "okres zasadniczej służby wojskowej". Zasadnicza służba wojskowa i nadterminowa zasadnicza służba wojskowa są odrębnymi rodzajami czynnej służby wojskowej. Obydwa są uregulowane w dziale III ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 z późno zm.). Również tryb przyjmowania oraz sposób odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej regulują odrębnie przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 2396). Ponadto, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, obowiązek służby wojskowej polega m. in. na "odbywaniu zasadniczej służby wojskowej przez poborowych". W myśl art. 32 ust. 1 tejże ustawy, "poborowym" jest mężczyzna, który w danym roku kalendarzowym kończy dziewiętnaście lat życia. Z przytoczonych przepisów wynika więc, iż zasadniczą służbę wojskową odbywają "poborowi". Z kolei nadterminową zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić lub mogą zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej "żołnierze", którzy odbywali już zasadniczą służbę wojskową (art. 86 ust. 1 i ust. 1a). Na podstawie art. 82 ust. 1 obowiązującej w latach 1991/1992 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, maksymalny czas trwania zasadniczej służby wojskowej wynosił osiemnaście miesięcy (Dz. U. z 1992 r. nr 4, poz. 16). Obecnie okres ten wynosi dziewięć miesięcy. Mając również ten fakt na uwadze, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania przy ustalaniu dodatku za wysługę lat okresów dłuższych. Art. 59 pkt 1 lit. al i bl ustawy o powszechnym obowiązku obrony wyraźnie rozgranicza zasadniczą służbę wojskową od nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Skoro więc ustawodawca wart. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej używa w liczbie pojedyńczej zwrotu: "okres zasadniczej służby wojskowej", to zdaniem organu drugiej instancji nie ma podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej polegającej na uznaniu, iż przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okresy zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Gdyby intencją ustawodawcy było uwzględnianie przy ustalaniu dodatku za wysługę lat także nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to użyłby w analizowanym przepisie liczby mnogiej :"okresy zasadniczej służby wojskowej". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy - w wyroku z dnia 20 lutego 1996 r., sygn. WR 15/96 (OSNKW 1996/5-6 poz. 35), stwierdzając, iż "Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest odrębnym rodzajem czynnej służby wojskowej, innym niż zasadnicza służba wojskowa". Skargę sądową na powyższą decyzję złożył G. O., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie przepisów art. 100 ustawy o Służbie Więziennej, § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i prac, podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatków za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej w związku z art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP oraz art. 32 Konstytucji RP, polegające na niezaliczeniu do wysługi lat nadterminowej zasadniczej służby wojskowej pełnionej od dnia 30 lipca 1997 r. do dnia 29 lipca 2001 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy zauważyć, iż art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, wskazuje niezbędne elementy jakie powinna zawierać decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Decyzja taka powinna określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia i uposażenie należne temu funkcjonariuszowi. Zgodnie z art. 97 ustawy, na uposażenie funkcjonariusza składa się uposażenie zasadnicze i z dodatki o charakterze stałym - dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). Dodatek za wysługę lat, zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi odpowiedni procent uposażenia zasadniczego i wynosi: - 5% uposażenia zasadniczego – po 2 latach służby, -10% uposażenia zasadniczego - po 5 latach służby, -15% uposażenia zasadniczego – po 10 latach służby, - 20% uposażenia zasadniczego – po 15 latach służby, - 25% uposażenia zasadniczego – po 20 latach służby. W myśl art. 100 ust. 2 ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Organy obu instancji wadliwie określiły przedmiot sprawy, jako dotyczący żądania zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, do okresu służby uprawniającego od dodatku za wysługę lat. Wniosek taki nie wypływa z pewnością z raportu strony z dnia 21 lipca 2008 r., w której zawarte było żądanie ponownego ustalenia dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem nadterminowej służby wojskowej. Organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, do arbitralnego, uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony. Skoro w przedmiotowej sprawie nie wszczęto postępowania zgodnie z wolą strony, a w konsekwencji nie rozstrzygnięto i nie załatwiono sprawy co do jej istoty oznacza to, że decyzje w obu instancjach zostały wydane z naruszeniem art. art. 104 § 1 i § 2 , 105 § 1 k.p.a., zaś decyzja organu odwoławczego narusza również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Inną kwestią jest, że żądanie strony "o ponowne ustalenie dodatku za wysługę lat z uwzględnieniem nadterminowej służby wojskowej", nie jest jednoznaczne. Nie wyjaśniono bowiem, czy skarżącemu chodziło o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do wzruszenia konkretnych ostatecznych decyzji wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w C., w których ustalono wysokość dodatku za wysługę lat, bez uwzględnienia pełnienia nadterminowej służby wojskowej. Nie można w zwyczajnym trybie ponownie rozstrzygać sprawy załatwionych już decyzją ostateczną, z uwagi na zasadę przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. Wzruszenie takiej decyzji dopuszczalne jest dopiero po wszczęciu jednego z postępowań nadzwyczajnych (np. na podstawie art. 155 albo 156 k.p.a.). Wzruszenie takiej decyzji dopuszczalne jest dopiero po wszczęciu jednego z postępowań nadzwyczajnych (np. na podstawie art. 155 albo 156 k.p.a.). Nie jest jednak wykluczone, że skarżącemu chodziło o wszczęcie postępowania zwyczajnego, zmierzającego do ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat po określonym czasie służby, albo w przypadku uzyskania awansu służbowego (art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zmiana wysokości dodatku za wysługę lat następuje wówczas na podstawie art. 102 ustawy. Wątpliwości co do istoty żądania skarżącego zawartego w raporcie z dnia 21 lipca 2008 r. – nakładały na organ I instancji obowiązek zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwanie skarżącego do sprecyzowania w terminie 7 dni, którego z wymienionych wyżej postępowań domaga się wszczęcia, pod rygorem pozostawienia podania (raportu) bez rozpoznania. Nie jest uprawniony pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okres pełnienia nadterminowej służby wojskowej nie podlega zaliczeniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na istnienie różnic pomiędzy "zasadniczą służbą wojskową" a "nadterminową zasadniczą służbą wojskową". Zdaniem organu są to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej, co nie pozwala na uwzględnienie do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie zawiera definicji "zasadniczej służby wojskowej", zatem należy odwołać się w tej kwestii do ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 wskazanej ustawy - żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, są osoby, które odbywają: zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową Skoro w przepisie tym zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, to zdawać by się mogło, że służby te istotnie się od siebie różnią, i że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby. Jednak przeprowadzenie analizy przepisów zawartych w rozdziale 3, dziale III wskazanej ustawy prowadzi do odmiennych wniosków. Rozdział ten traktuje ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82 odnosi się do zasadniczej służby wojskowej, zaś przepis art. 86 normuje kwestię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W myśl art. 86 ust. 1 - żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, przy czym mogą oni zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej oraz, jeżeli żołnierze ci spełniają warunki wymienione w art. 86 ust. 1 a pkt 1-8. Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa traktowana jest jako kontynuacja odbywanej wcześniej zasadniczej służby wojskowej. Treść art. 86 przesądza o tym, że mamy do czynienia z utrzymaniem bytu tej samej instytucji prawnej. Świadczy o tym również stwierdzenie użyte w ust. 2 art. 86 "żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej". Nadterminowa zasadnicza służba jest zasadniczą służbą wojskową, chociaż przebiega z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej (Dz.U. Nr 238, poz. 2396 ze zm.). Nie ma przesłanek aby odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny takiej nie powinien także zmieniać fakt, iż jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu (por. wyrok. NSA z 25.1 0.2006r., I OSK 283/06). Podnosząc powyższe uwagi należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, a także z naruszeniem art. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 100 ust. 2 ustawy). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.