III SA/Lu 431/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadania Statutu Urzędowi Gminy oddala skargę. W dniu [...] Rada Gminy uchwałą nr [...] uchwaliła i nadała Urzędowi Gminy statut. W § 2 tej uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy, natomiast w § 3 określono, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Działając jako organ nadzoru, Wojewoda zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że stanowi ona akt prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). W związku z tym ma do niej zastosowanie art. 42 powyższej ustawy, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ogłasza się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). Przepisy tej ustawy wymagają obligatoryjnego ogłaszania aktu normatywnego w dzienniku urzędowym (art. 2 ust. 1), a wchodzi on w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Oznacza to, że przepis prawa nieogłoszony nie wejdzie w życie. Rada Gminy, przyjmując w § 3 zaskarżonej uchwały jako termin jej wejścia w życie dzień podjęcia uchwały, naruszyła powyżej cytowane przepisy prawa. Dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Odpowiadając na skargę, Rada Gminy podniosła, że wyrażony przez Wojewodę pogląd o bezprawności uchwały jest błędny, gdyż zaskarżonej uchwały nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego. Uchwała ta została podjęta na mocy przepisów art. 238 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). Ustawa ta nałożyła na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek nadawania statutów nowo tworzonym samorządowym jednostkom budżetowym. Natomiast do [...] 2006 r. na rady gminy nałożono obowiązek nadania nowych statutów tym jednostkom budżetowym, które do tej pory takich statutów nie posiadały. Zakwestionowana uchwała jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do podporządkowanej Radzie Gminy gminnej jednostki organizacyjnej. Kształtuje tylko status prawny i finansowy tej jednostki. Uchwała ta nie ma norm regulujących prawa i obowiązki innych niż ta jednostka adresatów, a przede wszystkim nie dotyczy praw i obowiązków obywateli. W tym stanie rzeczy stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w § 3 narusza prawo, jest bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skarga przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, to jest nie stwierdził nieważności uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie wadliwej uchwały z obrotu prawnego, musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Rozważania nad legalnością zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] należy rozpocząć od przypomnienia, że ustawowo gwarantowana ochrona samodzielności gmin w niczym nie ogranicza ich podporządkowania prawu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też samej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Dostrzegając różnice w poglądach doktryny, należy przyjąć, że katalog aktów wymieniony w art. 40 ww. ustawy obejmuje dwie zasadnicze grupy: a) akty stanowione na postawie szczegółowego umocowania ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), b) akty stanowione na podstawie unormowań ogólnych (tzw. blankietowych), rozsianych w wielu przepisach ustawy samorządowej np. art. 21, art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Do przepisów blankietowych zaliczamy akty ustrojowo-organizacyjne (art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), akty o charakterze porządkowym i akty dotyczące samoopodatkowania się mieszkańców gminy (patrz M. Szewczyk, K. Ziemski: Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992/1/67). Charakter prawny aktów ustrojowo-organizacyjnych wywołuje wiele sporów naukowych, dlatego zdaniem Sądu kwalifikacja danego aktu do systemu prawa powszechnie obowiązującego, musi być każdorazowo przeprowadzana przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Wobec powyższego trudno zgodzić się ze skarżącym, że skoro przedmiotowa uchwała dotyczy organizacji urzędu, to zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym należy ją zakwalifikować do aktów prawa miejscowego. Urząd Gminy to przecież zorganizowany i podzielony na wydziały zespół osób przydatny organowi administracji do pomocy w wykonywaniu jego funkcji. Dostrzegając zróżnicowany charakter prawny przepisów ustrojowo-organizacyjnych, doktryna i judykatura uważa, że przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do norm prawa wewnętrznie obowiązującego. Natomiast akty w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców gminy, statut gminy oraz akty określające zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy zaliczyć do aktów mających charakter aktów normatywnych powszechnie obowiązujących (patrz: M. Szewczyk; K. Ziemski, Prawo miejscowe a przepisy gminne, RPEiS 1992/1/67; M. Szewczyk, Stanowienie przepisów gminnych, Warszawa 1991; wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r. I SA 1251/90, Wspólnota 1991 nr 20, s. 14). W. Chróścielewski uważa natomiast, że w zakresie działania współczesnej administracji publicznej można – jako adresata działań administracji – wyznaczyć dwie główne sfery tego działania: "sferę zewnętrzną" i "sferę wewnętrzną". W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że sfera zewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami spoza tej struktury – przede wszystkim z obywatelami i ich zrzeszeniami. Sfera wewnętrzna dotyczy stosunków administracji publicznej z podmiotami powiązanymi relacjami podporządkowania organizacyjnego i służbowego (W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994). Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzujące się przymiotem powszechnego obowiązywania, mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów – wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszystkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981 nr 1, poz. 6 i wyrok z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 46). Na gruncie rozważanej sprawy należy ustalić, czy przedmiotowy statut stanowiący integralną część uchwały zawiera w swojej treści przepisy powszechnie obowiązujące, czy też rozwiązania prawne w nim zawarte kierowane są tylko do podmiotu podporządkowanego. Zdaniem Sądu w treści statutu nie ma żadnej normy prawnej nakładającej na obywatela gminy jakiekolwiek obowiązki lub przyznającej mu uprawnienia. Statut nie dotyka również kwestii ustrojowych gminy, zawiera jedynie regulacje szczegółowo związane z przedmiotem działania urzędu, jego wewnętrzną strukturą organizacyjną, a przede wszystkim uregulowania dotyczące gospodarki finansowej jednostki budżetowej. Dlatego zgodzić się należy z poglądem prezentowanym przez pełnomocnika Gminy, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a przywołana w preambule podstawa prawna (art. 238 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym) świadczy, że regulacje prawne zawarte w nadawanym statucie dotyczą w głównej mierze gospodarki finansowej urzędu. Uchwała Rady Gminy zawiera normy adresowane wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanemu podmiotowi stanowiącemu, a zatem normy tradycyjnie klasyfikowane jako normy prawa wewnętrznie obowiązującego. Brakuje w nim również postanowień, które oddziaływałyby w jakikolwiek sposób na konstytucyjne prawa i obowiązki obywateli, chociażby np. zapisu określającego zasady wglądu do dokumentów jednostki samorządowej. Przedmiotowej uchwały nie sposób zaliczyć do aktów prawa miejscowego, skoro nie posiada cech powszechnego obowiązywania. Reasumując, stwierdzić należy, że uchwała tworząca i nadająca statut Urzędowi Gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego, nie ma więc obowiązku publikowania go w dzienniku urzędowym województwa i nie ma tu zastosowania art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.