III SA/Lu 431/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Decyzją personalną nr [...] z dnia [...] października 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania sierż. J. M.– oddziałowego działu ochrony Zakładu Karnego w C., od decyzji personalnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. [...] wydanej przez Dyrektora Zakładu Karnego w C. w sprawie odmowy zaliczenia okresu pełnienia nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. uchylił w mocy zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Zakładu Karnego w C. swoją decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił mu ponownego ustalenia i przyznania dodatku za wysługę lat. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, wskazując, że rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące. Organ drugiej instancji ustalił, że z zaświadczenia wydanego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w C. z dnia 5 sierpnia 2008 r. wynika, iż skarżący odbywał zasadniczą służbę wojskową od dnia 4 maja 1995 r. do dnia 24 lipca 1996 r., oraz nadterminową zasadniczą służbę wojskową od dnia 25 lipca 1996 r. do dnia 25 lutego 1997 r. Organ ten uznał jednak, że w świetle przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Służbie Więziennej, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia funkcjonariuszowi okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu stażu służby uprawniającego do dodatku za wysługę lat. Zaliczenie bądź niezaliczenie okresu służby stanowić powinno przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia dodatku za wysługę lat i powinno stanowić jedynie przedmiot uzasadnienia decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wynika, że przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się "okres zasadniczej służby wojskowej". Przepisy dotyczące zasadniczej służby wojskowej oraz nadterminowej zasadniczej służby wojskowej to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416). Skarżący odwołał się od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W aktach sprawy znajduje się decyzja personalna nr 15/97 z dnia 28 lutego 1997 r. wydana przez Dyrektora Zakładu Karnego w C., zaliczająca skarżącemu na dzień przyjęcia do wysługi lat okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 rok, 2 miesiące i 21 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy zauważyć, iż art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.) wskazuje niezbędne elementy jakie powinna zawierać decyzja o mianowaniu funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Decyzja taka powinna określać stanowisko i miejsce pełnienia służby, termin jej rozpoczęcia i uposażenie należne temu funkcjonariuszowi. Zgodnie z art. 97 wskazanej ustawy na uposażenie funkcjonariusz składa się uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym – dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). Dodatek za wysługę lat zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowi odpowiedni procent uposażenia zasadniczego i wynosi: - 5% uposażenia zasadniczego – po 2 latach służby; - 10% uposażenia zasadniczego – po 5 latach; - 15% uposażenia zasadniczego – po 10 latach; - 20% uposażenia zasadniczego – po 15 latach; - 25% uposażenie zasadniczego – po 20 latach. W myśl art. 100 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Należy domniemywać, iż w przedmiotowej sprawie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o jakiej mowa w/w art. 28 ust. 5 w związku z czym należy ustalić jaki charakter ma wniosek strony złożony w sprawie, a mianowicie czy wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2008 r. "o ponowne ustalenie i przyznanie dodatku za wysługę lat" jest wnioskiem otwierającym nową sprawę administracyjną czy też jest to wniosek o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do wzruszenia konkretnej ostatecznej decyzji. Należy podkreślić, iż o tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na jej wniosek - decyduje strona, a nie organ do którego żądanie zostało skierowane. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego czego przedmiotowy wniosek dotyczy, to obowiązany jest podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania. Dopiero wyjaśnienie okoliczności faktycznych, rzeczywistych intencji osoby pozwalają określić treść żądania. W niniejszej sprawie, skarżący nie wskazał we wniosku z dnia 28 lipca 2008 r. w sposób nie budzący wątpliwości przedmiotu swojego żądania. W sprawie nie wyjaśniono, czy skarżący składając wniosek chciał uruchomić postępowanie nadzwyczajne, które zmierzałoby do wzruszenia wcześniejszej decyzji, czy też domagał się wydania nowej decyzji. Z akt sprawy wynika, że wcześniej zostały wydane – decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w C. (13.08.2008 r.) odmawiająca zaliczenia okresu pełnienia przez skarżącego nadterminowej zasadniczej służby wojskowej do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat, oraz decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie I Instancji. Zmiana uposażenia dopuszczalna jest na podstawie art. 102 ustawy o Służbie Więziennej. Jak wskazano powyżej organ nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony, czy wniosek wszczyna nowe postępowanie mające na celu wydanie decyzji czy też ma na celu weryfikacje dotychczasowych decyzji. W sprawie organ w pierwszej kolejności powinien wyjaśnić na podstawie art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 63 § 2 kpa wątpliwości co do istoty żądania skarżącego, a następnie zgodnie ze sprecyzowanym żądaniem skarżącego przeprowadzić postępowanie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje na istnienie różnić pomiędzy "zasadniczą służbą wojskową" a "nadterminową zasadniczą służbą wojskową". Zdaniem organu są to dwa odrębne rodzaje czynnej służby wojskowej, co nie pozwala na uwzględnienie do wysługi lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Zdaniem sądu pogląd ten jest nieuprawniony. Zgodnie z art. 100 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawa nie zawiera definicji "zasadniczej służby wojskowej", zatem należy odwołać się w tej kwestii do ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 59 wskazanej ustawy - żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, są osoby, które odbywają: zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową. Skoro w przepisie tym zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, to zdawać by się mogło, że służby te istotnie się od siebie różnią, że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby wojskowej. Jednak przeprowadzenie analizy przepisów zawartych w rozdziale 3 dziale III ustawy O powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej prowadzi do odmiennych wniosków. Rozdział ten traktuje ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82 odnosi się do zasadniczej służby wojskowej, zaś przepis art. 86 normuje kwestię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. W myśl art. 86 ust. 1 – żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat na podstawie dobrowolnego zgłoszenia, przy czym mogą oni zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej oraz jeżeli żołnierze ci spełniają warunki wymienione w art. 86 ust. 1 a pkt 1-8. Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa traktowana jest jako kontynuacja odbywanej wcześniej zasadniczej służby wojskowej. Treść art. 86 przesądza o tym, że mamy do czynienia z utrzymaniem bytu tej samej instytucji prawnej. O czym świadczy także stwierdzenie użyte w ust. 2 art. 86 "żołnierze pozostawieni w zasadniczej służbie wojskowej". Nadterminowa zasadnicza służba jest zasadniczą służbą wojskową, chociaż przebiega z pewnymi modyfikacjami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 października 2004 r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. I nie ma przesłanek aby odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny takiej nie powinien także zmieniać fakt, iż jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu (por. wyrok NSA z 25.10.2006r., I OSK 283/06). Podnosząc powyższe uwagi należy stwierdzić, że decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu przepisów postępowania, a także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) orzeczono jak w sentencji.