III SA/Lu 431/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na wykaz zatwierdzony przez Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie : osób zakwalifikowanych przez Społeczna Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. przyznać radcy prawnemu A. C. od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca od kilku lat, bezskutecznie stara się o wynajem lokalu mieszkalnego znajdującego się w mieszkaniowym zasobie Z. W zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta na 2010 r. projekcie wykazu osób, z którymi umowy najmu lokali mieszkalnych i lokali socjalnych powinny być zawierane w pierwszej kolejności nie zamieszczono nazwiska E. J. (obecnie W.). Od ustaleń zawartych w tym projekcie skarżąca wniosła odwołanie, które nie zostało uwzględnione przez Społeczną Komisję Mieszkaniową. Po zakończeniu procedury odwoławczej, w dniu 21 czerwca 2010 r. Zastępca Prezydenta Miasta I. S. zatwierdziła "Wykaz osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego", na którym brak jest nazwiska skarżącej (k.80 akt sprawy sądowej). Skarżąca pismem z dnia 23 lipca 2010 r. wezwała Prezydenta Miasta do "(...) usunięcia naruszenia Uchwały Nr XVI/139/08 Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta (...) oraz ustawy Kodeks postępowania administracyjnego." Pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r., nr [...] Prezydent Miasta wyjaśnił, że sytuacja lokalowa Z. jest trudna, z uwagi na dużą liczbę rodzin oczekujących na mieszkanie, a znajdujących się "(...) w trudnej sytuacji mieszkaniowej, zdrowotnej i dochodowej". Podniósł, że rodzina skarżącej, "(...) jak i wiele innych rodzin (...) spełnia warunki uchwały Rady Miejskiej w sprawie wynajmowania mieszkań (...)". Poinformował, że skarżąca nie została zamieszczona w wykazie, gdyż nie uzyskała pozytywnej opinii Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Pismem z dnia 17 września 2010 r. E. J. (obecnie W.) złożyła za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę sądową na w/w wykaz. Żądanie to skarżąca podtrzymała w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r. (k.75), podobnie jak jej profesjonalny pełnomocnik na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. (k.118), wnosząc o uchylenie wykazu. Skarżąca zarzuciła naruszenie § 6 ust. 1 pkt 1 i § 28 ust. 4 lit. e/ w/w Uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2008 r., poprzez nie umieszczenie w nim skarżącej, mimo że spełniała warunki wymagane prawem. Zarzuciła również naruszenie przepisów art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11 i 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenie postępowania w sposób nietransparentny, nierzetelny i niejasny, uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów stanowiących podstawę sporządzenia wykazu, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego odmowy umieszczenia skarżącej w wykazie, sprzeczność ustaleń zawartych w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r. , według których skarżąca spełnia warunki umieszczenia w wykazie, a jednocześnie nie umieszczenie skarżącej w wykazie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że skarga została skierowana przeciwko organowi wykonawczemu miasta na prawach powiatu. Tymczasem prezydent miasta nie ma zdolności sądowej (art. 199 § 1 pkt 3 k.p.c.). Brak zdolności sądowej nie może być uzupełniony na podstawie art. 70 k.p.c., przez wstąpienie do udziału w sprawie podmiotu posiadającego zdolność sądową, w miejsce podmiotu, który zdolności sądowej nie posiada. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, powtórzono argumentację przytoczoną w piśmie Prezydenta Miasta z dnia 19 sierpnia 2010 r. Sąd zważył, co następuje: Pierwszorzędną kwestią jest ustalenie, czy skarga na zatwierdzony i podpisany w dniu 21 czerwca 2010 r. przez Zastępcę Prezydenta Miasta "Wykaz osób zakwalifikowanych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową do wynajmu mieszkania komunalnego" mieści się w katalogu spraw, które podlegają rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8/ bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uchwała zarządu dzielnicy miasta stołecznego Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd dotyczący zaliczenia tego rodzaju uchwały do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej jest podzielany w orzecznictwie. Odnotować jednak trzeba, że w piśmiennictwie skrytykowano zakwalifikowanie owego aktu do kategorii aktów mieszczących się w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że nie jest to "sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa". Zdaniem Elżbiety Kremer – przyjęcie a priori takiego założenia jest przedwczesne, gdyż "(...) w samym brzmieniu przepisu ar. 3 § 2 pkt 4 nie ma mowy o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających "wprost" z przepisów prawa, tylko o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Tymi przepisami prawa, z których wynika, że dana osoba jest uprawniona do starania się o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (albowiem spełnia określone przesłanki) są postanowienia uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali, taka uchwała bowiem jest aktem prawa miejscowego". "(...) Powyższe okoliczności sprawiają, że pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, o tym , że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, podpisane z upoważnienia Prezydenta, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". ("Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zagadnienia wybrane, związane z orzecznictwem i kontrolą sądów administracyjnych" – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3 (30)/2010, str.58.) W ocenie E.Kremer – przyjęcie takiej kwalifikacji działań organu wykonawczego gminy, stwarza również stronom możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a), odmiennie niż w przypadku aktu, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Podobne stanowisko co do kwalifikacji uchwały zarządu dzielnicy w mieście stołecznym Warszawa, odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia konkretnej osoby na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jako aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prezentuje Tadeusz Woś (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Lexis Nexis Warszawa, str. 86). Wracając do przedmiotu skargi w niniejszej sprawie, skład orzekający wyraża pogląd, że wykaz osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego nie może być przyporządkowany do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten nie funkcjonuje w próżni, lecz powinien być interpretowany z postanowieniami poszczególnych ustaw samorządowych, które wymieniają ściśle określone kategorie aktów podlegających kontroli sądowej. W przypadku ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) są nimi jedynie uchwały i zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 ust. 1). Niewątpliwie przedmiotowy wykaz nie jest uchwałą ani zarządzeniem. Ponadto ów akt nie został skierowany do skarżącej, lecz do 20 osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego. Nie zawiera on żadnego negatywnego rozstrzygnięcia wobec skarżącej, a zatem skarżąca nie ma legitymacji do jego zaskarżenia. W ocenie składu orzekającego – przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogłaby być pisemna odmowa umieszczenia skarżącej w wykazie osób zakwalifikowanych do wynajmu mieszkania komunalnego, potraktowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Podzielając pogląd E. Kremer wskazać trzeba, że w/w uchwała Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2008 r. jest aktem prawa miejscowego i z tej uchwały wynikają m.in. określone uprawnienia pozwalające umieścić określone osoby w wykazie osób zakwalifikowanych do wynajmu lokalu mieszkalnego. Kontynuując tę myśl podnieść należy, że w niniejszej sprawie – jako zaskarżalną do sądu czynność można ewentualnie potraktować pismo z dnia 9 lipca 2010 r. , znak [...] podpisane przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, Ochrony Środowiska i Infrastruktury Komunalnej Urzędu Miasta (pod warunkiem, że autor pisma działał z upoważnienia Prezydenta Miasta). Po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca mogłaby wnieść skargę sądową na ową czynność, zawartą w piśmie. Rzecz jednak w tym, że przedmiotem skargi nie była ta czynność, lecz wykaz (k. 80 akt sądowych). Rozważając charakter w/w pisma z dnia 9 lipca 2010 r. – nie można przyjąć (nawet przy założeniu, że zostało podpisane z upoważnienia prezydenta), iż jest ono aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przepisy prawa należy bowiem interpretować ściśle. Oczywiste jest bowiem, że tego pisma nie można potraktować jako zarządzenia organu gminy (Prezydenta Miasta), wymienionego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Na marginesie tylko zauważyć należy, że przedmiotem uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. I OPS 4/08 była uchwała organu gminy (zarządu dzielnicy miasta stołecznego Warszawy). Mając na uwadze powyższe, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 postanowienia uzasadnia art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).