III SA/Lu 437/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie: WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Inne odmówił S. R. (dalej jako "skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości [...] zł w tym, na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w wysokości [...] zł i odsetki za zwłokę w kwocie [...]zł za okresy wymienione w decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Inne utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca złożyła dokumenty wskazujące na jej sytuację rodzinną, stan majątkowy oraz stan zdrowia. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącej objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym do świadczenia emerytalnego aktualnie przez komornika sądowego z uwagi na zbieg egzekucji. W tych okolicznościach organ uznał, że brak jest możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Brak całkowitej nieściągalności zadłużenia powoduje zaś, że brak jest podstaw do skierowania należności do umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 z późn. zm.). Inne stwierdził, że skarżąca nie wykazała okoliczności, które potwierdziłyby sytuację przewidzianą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej jako "rozporządzenie", tj. że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego i rodziny. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem. Źródłem dochodu w rodzinie jest emerytura uzyskiwana przez stronę w kwocie [...]zł oraz także świadczenie emerytalne męża skarżącej w kwocie [...]zł/m-c. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona określiła na kwotę [...]zł i obejmują one czynsz – [...] zł, opłaty eksploatacyjne - ok. [...] zł, koszty związane z leczeniem – [...] zł oraz inne (opłata za wynajem mieszkania) – [...] zł, co potwierdziła strona dokumentami. W przedłożonym oświadczeniu nie wykazała S. R. żadnych innych zobowiązań. Według organu wysokość dochodów skarżącej i jej męża wskazują, że są wyższe niż ustalone urzędowo minimum egzystencji. W koszyku minimum egzystencji stworzonym przez ekspertów Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych uwzględnione są te potrzeby, które nie mogą być odłożone w czasie, tj. wyżywienie, mieszkanie, leki i higiena osobista oraz naprawa odzieży. Zatem jest to kwota niezbędna na poniesienie wydatków, które pozwalają na tzw. przeżycie. Wartość ostatnio ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych minimum socjalnego wyniosło dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego [...] zł (w grudniu 2017r., według publikacji z 13 kwietnia 2018 r. ).Strona nie wykazała zatem przesłanek szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej, będącej kryterium umożliwiającym umorzenie należności. W ocenie organu wnioskodawczyni ma ograniczone możliwość jednorazowego uregulowania zadłużenia, jednakże mogą być spłacane ratalnie lub poprzez dobrowolne wpłaty. W chwili obecnej strona jest w trudnej sytuacji finansowej, a opłacenie należności jednorazową wpłatą z pewnością obecnie będzie stanowiło znaczne obciążenie, jednakże nie przesądza to o uznaniu wniosku strony o umorzenie należności. W ocenie organu wnioskodawczyni nie udokumentowała swoich problemów zdrowotnych, a ponadto nie stanowią one przesłanki umorzenia należności, gdyż S. R. otrzymuje świadczenie emerytalne które stanowi jej stałe źródło dochodu i co oznacza możliwość systematycznego regulowania zaległych składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. R. zaskarżyła powyższą decyzję w całości. Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3b o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że ze względu na stan zdrowia i wyjątkową sytuację majątkową jej niewypłacalność ma charakter trwały. Opisała również prowadzoną przez siebie działalność która według niej miała charakter badawczo naukowy. Ponieważ nie uzyskiwała z tego tytułu żadnego dochodu, jej zdaniem w związku z tym nie powinny być naliczane składki na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które musiałyby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (i zdrowotne) opiera się na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji, a dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie wykroczył poza granice przyznanego mu prawem uznania administracyjnego. Zasadnie organ przyjął, że w badanej sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Przyjęcie tej przesłanki wyklucza prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne (aktualnie z uwagi na zbieg egzekucji prowadzone jest przez komornika sądowego). Nie zachodzi również żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a-6 u.s.u.s. (brak majątku, z którego można egzekwować należności; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Z kolei prawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących umorzenia należności w przypadku braku całkowitej nieściągalności wymaga w pierwszej kolejności prawidłowego ustalenia sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy, a następnie skonfrontowania jej z przesłankami sprecyzowanymi w § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Ustalenia organu w zakresie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącego nie budzą zastrzeżeń. Organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez skarżącą. Spośród trzech sytuacji, które w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności mogą (lecz nie muszą) stanowić przesłankę umorzenia należy wykluczyć dwie ostatnie. Skarżąca nie wskazuje na żadną sytuacje, która mogłaby być potraktowana jako poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co powodowałoby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Nie można też mówić o przesłance wskazanej w punkcie 3 - przewlekłej chorobie zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Schorzenia skarżącej, na które się powołuje i przedstawia dokumentację lekarską nie spowodowały, że utraciła ona trwale zdolności do pracy. Co więcej, z akt sprawy wynika, że skarżąca od dnia [...] marca 2018 r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie działalności związanej z wyszukiwaniem miejsc pracy i pozyskiwaniem pracowników. Stan zdrowia skarżącej pozwala jej zatem na pracę i uzyskiwanie dochodów. Nie jest to absolutnie sytuacja objęta wyżej przytoczonym § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, a więc ma możliwość uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności a także pobiera świadczenie emerytalne. Głębszego rozważenia wymaga przesłanka opisana w § 3 ust.1 pkt 1, to jest sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W aktualnej sytuacji skarżąca z oczywistych względów nie ma możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia z tytułu składek przekraczającego łącznie kwotę [...]złotych. Nie oznacza to jednak niemożliwości spłacania zaległości ratami. Orzekanie w przedmiocie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego musi opierać się na wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony – zobowiązanego. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (II GSK 125/10, LEX nr 952796), ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny. Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. Oceniając "słuszność" interesu strony ubiegającej się o umorzenie należności należy brać pod uwagę względy doświadczenia życiowego, które każą odwołać się do powszechnej wiedzy na temat ogólnego poziomu życia w społeczeństwie. Z analizy przeprowadzonej przez organ wynika, że skarżąca uzyskuje stałe dochody z tytułu pobieranej emerytury, podjęła się prowadzenia działalności gospodarczej, jednak z tego tytułu nie znane są dochody ponieważ skarżąca ich nie wykazała. Ponadto źródłem dochodów gospodarstwa domowego jest również świadczenie emerytalne męża. Porównanie wysokości dochodów gospodarstwa domowego z wysokością deklarowanych wydatków wskazuje, że skarżąca zaspokaja potrzeby członków gospodarstwa domowego. Należy odnotować, że po stronie wydatków skarżąca deklaruje koszty czynsz – [...] zł, opłaty eksploatacyjne - ok. [...] zł, koszty związane z leczeniem – [...] zł oraz inne (opłata za wynajem mieszkania) – [...] zł . Takie wydatki wskazał sama skarżąca i organ ich nie zakwestionował. Innych wydatków skarżąca nie wykazała. Z powyższej analizy wynika, że sytuacja majątkowa skarżącej nie jest zadawalająca dlatego podzielić należy stanowisko organu, że sytuacja skarżącej nie pozwala na jednorazowe i natychmiastowe spłacenie należności. Jak słusznie zauważa jednak organ, należność może być spłacana w ratach, odpowiednich do możliwości skarżącej. Odnosząc się do podniesionych w skardze argumentów dotyczących okoliczności powstania zaległości z tytułu składek należy zastrzec, że w badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek. Przesłanki umorzenia, opisane wyżej, nie nawiązują w żaden sposób do okoliczności powstania należności (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II GSK 832/10, ONSAiWSA 2013/1/14). Spory dotyczące istnienia należności z tytułu składek podlegają właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Z powyższych przyczyn nie można zarzucić organowi, aby odmawiając umorzenia należności skarżącej dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji rodzinnej, majątkowej, finansowej i zdrowotnej skarżącej, dokonał także właściwego rozważenia kolidujących interesów (publicznego i indywidualnego). Trudno organowi zarzucić w tej sytuacji jawne naruszenie reguł postępowania, a ze względu na uznaniowy charakter decyzji, sąd nie ma możliwości "wymuszenia" na organie wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Konkludując powyższe rozważania sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Jak wynika z wyżej umieszczonych wywodów na temat charakteru decyzji w sprawie umarzania należności – możliwości kontroli sądu są w tym przypadku jednak ograniczone. Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadkach istotnych naruszeń granic swobody decyzyjnej organu lub poważnego naruszenia przepisów postępowania, w tym prowadzącego do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Żadna z takich wad nie wystąpiła w przypadku zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).