III SA/Lu 446/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca,), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Inspektorat z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...]; 2. przyznaje radcy prawnemu M. C. kwotę 92,80 słownie (dziewięćdziesiąt dwa 80/100 złotych- w tym podatek VAT) tytułem wynagrodzenia za pomoc świadczoną z urzędu , którą wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił R. G. umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych , Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego i Fundusz Pracy oraz odsetek naliczonych na dzień [...] kwietnia 2008 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008r. R. G. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia tych należności. Wskazała przy tym, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie powyższych należności, a do wniosku dołączyła "wymagane dokumenty". Zwróciła uwagę, że jej bardzo trudną sytuację rozpatrzono pobieżnie, bez dokładniejszej analizy. Osiągane dochody uzyskiwane dzięki mozolnej pracy mogą pokryć tylko część wydatków potrzebnych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podniosła, że ona oraz jej mąż jest osobą schorowaną. Przedłożyła dwa zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia jej i męża. Dołączyła ponadto pisemne oświadczenie R. K. z dnia [...] lipca 2008 r. zamieszkałego w W., udzielającego im pomocy, w tym pomocy finansowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. (Nr [...]) , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - ponownie rozpatrzył sprawę i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2008r. odmawiającą R. G.umorzenia należności z tytułu składek na rzecz wyżej wymienionych Funduszów. W uzasadnieniu Prezes Zakładu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zaznaczając, iż zasady umarzania tych należności zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) określił przypadki, w których Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek. Z przepisów tych wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. W świetle powołanych przepisów decyzje o umorzeniu należności z tytułu składek oparte są na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, iż nawet zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, jak również wystąpienie ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Prezes Zakładu podniósł, że skarżąca przedłożyła oświadczenie o możliwościach płatniczych, szczegółowy wykaz zobowiązań, decyzje Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznaniu zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy, decyzję Starosty o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, decyzję Urzędu Miasta z dnia [...] maja 2006 r. o wykreśleniu z rejestru ewidencji działalności gospodarczej, odpis z księgi wieczystej KW Nr [...], potwierdzenie dokonania opłat za prąd, wodę i kanalizację. W świetle uzupełnionego przez skarżącą materiału dowodowego, K. G. (mąż skarżącej) jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,12 ha oraz użytków rolnych o pow. 1,05 ha, a z oświadczenia o możliwościach płatniczych wynika, że skarżąca nie osiąga żadnych stałych dochodów i utrzymuje się jedynie z prac dorywczych oraz sprzedaży własnych warzyw w lecie. Jej mąż również pracuje wykonując prace tylko dorywcze i uzyskuje z tego tytułu dochody w wysokości 150 – 200 zł. W posiadaniu skarżącej znajduje się majątek ruchomy w postaci telewizora, mebli i kuchni gazowej o szacunkowej wartości 1000 zł. Odnosząc się do zarzutów związanych z pobieżnym rozpatrzeniem sytuacji skarżącej, Prezes Zakładu wyjaśnił, że nie są one zasadne, ponieważ wydana decyzja odnosi się do wszystkich dowodów dostarczonych przez skarżącą oraz bazuje na przeprowadzonym przez organ własnym postępowaniu w celu ustalenia sytuacji materialnej skarżącej. Poza tym wobec złożonego przez skarżącą wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. o rozłożenie należności na raty oraz deklaracji, że raty będą spłacane z dochodu uzyskiwanego z wykonywania prac dorywczych na wsi, można domniemywać, że dochód ten pozwala na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych oraz regulowanie rat z tytułu zaległych składek. W odpowiedzi na zarzut skarżącej, że prowadząc od 1991 r. działalność gospodarczą utrzymywała urzędników ZUS płacąc należności i podatki, Prezes Zakładu podał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Dlatego obowiązkiem, z którego skarżąca się nie wywiązywała, było uiszczanie składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i fundusz pracy. Poza tym prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się nie tylko z uzyskiwaniem zysku, ale także z ryzykiem ponoszenia strat, które nie mogą w żaden sposób obciążać ZUS; skarżąca zaś generowała zadłużenie nie tylko wobec ZUS, ale również wobec Urzędu Skarbowego w wysokości 4 247 zł, co wynika ze szczegółowego wykazu wszelkich wymaganych długów. Prezes Zakładu stwierdził, że skarżącą wezwano w dniu [...] lipca 2008 r. do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła dwa zaświadczenia lekarskie wydane przez specjalistę chirurgii ogólnej, które potwierdzają stan jej zdrowia. Nie przedłożyła natomiast dokumentów potwierdzających ponoszenie wydatków na leczenie na poziomie wykluczającym realną możliwość regulowania zadłużenia. Ponadto w dniu [...] lipca 2008 r. wpłynęło do Inspektoratu ZUS pismo R. K. w sprawie udzielonej przez niego pomocy R. G.. W tych okolicznościach Prezes Zakładu wskazał, że brak było podstaw uzasadniających umorzenie należności skoro skarżąca nie udowodniła, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji wykluczającej realną możliwość spłaty zadłużenia, zwłaszcza, że obecnie nie korzysta ze świadczeń pieniężnych z Ośrodka Pomocy Społecznej (korzystała z tej formy pomocy poprzednio w okresie od stycznia do kwietnia 2007 r.). Prezes Zakładu argumentował dodatkowo, że nie można umorzyć należności w każdym przypadku, kiedy zobowiązany powołuje się na brak dochodów i trudną sytuację materialną. Z uwagi na jej skutkowy i powszechny charakter w świetle równego traktowania płatników, obligowałoby to Zakład do uwzględnienia wszystkich złożonych w takich przypadkach wniosków. W skardze sądowej na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych R. G.zarzuciła naruszenie : - art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, poprzez wadliwe zastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji odmawiającej umorzenia zaległych składek, w przypadku gdy ze względu na sytuację osobistą i majątkową oraz stan zdrowia skarżącej istniały przesłanki ich zastosowania i umorzenia zaległości; - art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., polegające między innymi na nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób przez organ całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz formułowaniu wniosków w istocie oderwanych od okoliczności faktycznych. We wnioskach skarżąca domagała się zmiany zaskarżonej decyzji oraz umorzenia należności, ewentualnie uchylenia tejże decyzji i poprzedzającej jej decyzji Zakładu z dnia [...] czerwca 2008r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3 a. Przepis art. 28 ust. 3 cyt. ustawy określa w pkt 1 – 6 kiedy zachodzi całkowita nieściągalność należności. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje w art. 28 ust. 3 a/, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Określa ono przypadki, w których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek. Z § 3 cyt. rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku : 1/ opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych; 2/ poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3/ przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadziła w okresie od listopada 1991 r. do sierpnia 2006 r. działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży żywności, napojów, wyrobów tytoniowych i w dniu [...] kwietnia 2008 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy. W ocenie Sądu, organ słusznie wyjaśnił, że konstrukcja przepisu art. 28 ust. 3a/ ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia należności (pozytywna bądź negatywna dla wnioskodawcy) jest decyzją uznaniową. Prawo do decydowania w ramach uznania administracyjnego, nie zwalniało jednak organu z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz gruntownej analizy aktualnej sytuacji materialnej, w tym stanu majątkowego skarżącej oraz jej męża K. G.. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższy przepis konkretyzuje zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie uczynił zadość wymaganiom, jakie wynikają z powyższych przepisów regulujących tok postępowania dowodowego. Przede wszystkim organ nie odnosi się całościowo do stanu majątkowego skarżącej, wynikającego z zebranego materiału dowodowego. Organ nie analizuje w ogóle części dowodów, w tym protokółów sporządzonych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej. Z figurującego w aktach sprawy protokołu o stanie majątkowym z dnia [...] kwietnia 2007 r. (k.[...] akt adm.), sporządzonego przez pracownika Urzędu Skarbowego , poborcę skarbowego prowadzącego egzekucję należności pieniężnych na podstawie tytułów wykonawczych (wymienionych w tym protokóle) wynika, że skarżąca jest osoba bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a zajmowany przez nią dom w stanie surowym, z betonowymi podłogami i nieotynkowanymi ścianami, stanowi własność jej męża. We wcześniejszym protokóle o stanie majątkowym z dnia [...] czerwca 2006 r. (k. [...] akt adm.) poborca skarbowy prowadzący egzekucje należności pieniężnych podaje, że skarżąca zajmuje dom drewniany wymagający kapitalnego remontu. W późniejszym protokole bo z dnia [...] września 2006 r. ( k. [...]) mówi się o domu drewnianym w stanie surowym. Z omawianych protokółów nie wynika, po pierwsze, jaki jest aktualny stan budynku mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą ( czy jest to ten sam budynek, o którym mowa w tych protokołach, czy budynek został zmodernizowany, kto pokrył koszty modernizacji), a po drugie, nie wiadomo, w jaki sposób zakończyło się postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej. Kwestia ta została przemilczana zarówno w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., jak i w zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] lipca 2008 r. Odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. wskazuje, że mąż skarżącej jest właścicielem działki o pow. 1,12 ha (nabył ją na podstawie umowy z dnia [...] maja 2005 r. Rep. A. Nr [...]). W tych okolicznościach rzeczą organu było dołączyć wyżej wymienioną umowę do akt sprawy i ustalić, czy nabyta nieruchomość ( w tym dom) stanowi odrębną własność (osobisty majątek) K. G. w rozumieniu art. 33 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skontrolowana decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym również z innych względów. Prezes Zakładu stwierdził, że mąż skarżącej K. G. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 1,12 ha i użytków rolnych o pow. 1,05 ha. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie jest precyzyjne skoro z zaświadczeń z Urzędu Gminy z dnia [...] i [...] maja 2008 r. wynika, że w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego wchodzą użytki rolne o pow. 1,05 ha. Ocena aktualnej sytuacji majątkowej skarżącej oparta jest na wnioskach wynikających ze zdarzeń mających miejsce dużo wcześniej, niż przed złożeniem wniosku o umorzenie należności (wniosek taki został złożony w dniu [...] kwietnia 2008 r.). I tak Prezes Zakładu podnosi argument, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności, ponieważ sytuacja materialna skarżącej uległa poprawie. Świadczyć ma o tym – zdaniem Prezesa Zakładu – nie tylko fakt, że skarżąca już nie korzysta ze środków pieniężnych z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej , a poprzednio w okresie od stycznia do kwietnia 2007 r., korzystała z takiej formy pomocy, czego dowodzi decyzja w/w Ośrodka z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie zasiłku okresowego, ale i okoliczność, że skarżąca jest w stanie na bieżąco regulować należności z tytułu dostaw energii elektrycznej oraz wody. Prezes Zakładu wyjaśnia, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżąca wnosiła o rozłożenie należności na raty i na tej tylko podstawie przyjmuje, że dochody uzyskiwane przez skarżącą i jej męża z prac dorywczych oraz z uprawy własnych warzyw pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych oraz regulowanie zaległych składek. Powyższy wniosek z dnia [...] sierpnia 2006 r. należało dołączyć do akt sprawy, wyjaśnić w jaki sposób został on rozpoznany oraz ustalić aktualne możliwości płatnicze skarżącej. Od daty złożenia tego wniosku sytuacja dochodowa skarżącej mogła ulec zmianie. Skarżąca wyjaśniała, że dochody uzyskiwane ze sprzedaży warzyw oraz dorywczych prac nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów ponoszonych przez jej dwuosobową rodzinę. Potwierdza to jednoznacznie pisemne oświadczenie R. K. z dnia [...] lipca 2008 r. zamieszkałego w Warszawie, udzielającego skarżącej pomocy, w tym pomocy finansowej (k. [...] akt adm.). W tej sytuacji nic nie stało na przeszkodzie, aby organ, korzystając z przysługującej mu inicjatywy dowodowej, wystąpił do Urzędu Gminy o podanie szacunkowej wysokości dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego o pow. 1,12 ha, prowadzonego przez skarżącą i jej męża. W tych okolicznościach skarżąca zasadnie zarzuca, że organ pobieżnie ocenił jej sytuację materialną. Z akt sprawy wynika, że skarżąca jest osobą schorowaną, podobnie jak jej mąż. Fakt, że skarżąca nie podała wysokości wydatków na leczenie sam przez się nie może być rozpatrywany w kategoriach przemawiających za tym, że nie jest wykluczona realna możliwość spłacania przez skarżącą należności wobec ZUS. Ubocznie należy wskazać, że dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dwa zaświadczenia lekarskie z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczą – jedno stanu zdrowia skarżącej, a drugie stanu zdrowia jej męża (organ stwierdził, że potwierdzają one tylko stan zdrowia skarżącej). W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja jest więc rozstrzygnięciem przedwczesnym, podjętym bez uprzedniego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przez to rozstrzygnięciem dowolnym, gdyż niezastosowanie w stosunku do skarżącej dobrodziejstwa przewidzianego w art. 28 ust 3 a/ ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma - na takim etapie postępowania obarczonego uchybieniami natury dowodowej, gdzie organ nie wykorzystał w pełni przysługującej mu inicjatywy w tym zakresie - logicznego i przekonywującego uzasadnienia. Takie zaś jest niezbędne nie tylko w świetle dyspozycji przepisów art. 8 oraz art. 11 k.p.a. i zawartych w nich zasad - pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasady przekonywania, ale również w myśl art. 107 § 3 k.p.a. określającego niezbędne elementy składające się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. O wynagrodzeniu należnym radcy prawnemu M. C. z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, orzeczono na mocy art. 250 wyżej wymienionej ustawy, mając na uwadze złożone przez niego pisemne oświadczenie, że skarżąca uiściła opłatę w wysokości 200 zł brutto.