III SA/Lu 458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego - Północ w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii B stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] grudnia 2012 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2012 r., znak [...] orzekającej o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu W. P. prawa jazdy kategorii B – uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 519/09. W wyżej wymienionym wyroku WSA w Łodzi, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07, odmówił zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, z uwagi na to, że jest niezgodny z Konstytucją. Sąd wyjaśnił, że powyższy przepis zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w przepisie art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej uznanej za niezgodną z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, naruszającą zasadę sprawiedliwej procedury i zasadę proporcjonalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na uwadze zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz potrzebę ujednolicenia wykładni przepisów prawa uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej Lublin – Północ w L. zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy – art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez niesłuszne niezastosowanie wskazanego przepisu w stanie faktycznym jednoznacznie realizującym dyspozycję wyżej wymienionego przepisu. Zarzucił również naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niezgodną z normami konstytucyjnymi i pozbawioną podstawy prawnej odmowę zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. obowiązującej normy prawnej – przepisu art. 5 ust. 5 ustawy pomocy osobom uprawnionym do alimentów i nieuprawnione stwierdzenie niekonstytucyjności powyższej normy prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący podkreślił, że w wyroku z 22 września 2009 r., sygn. akt P 47/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W niniejszej sprawie zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Trybunał Konstytucyjny nie dokonywał oceny konstytucyjności wyżej wymienionych przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a zatem przepisy te obowiązują i powinny być respektowane przez organy stosujące prawo. Kompetencję do badania zgodności ustaw z Konstytucją posiada Trybunał Konstytucyjny, a brak orzeczenie w tym przedmiocie oznacza domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w sposób nieuprawniony odmówiło zatem w niniejszej sprawie zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów stwierdzając, że przepis ten zawiera normę analogiczną do zamieszczonej w uznanym za niekonstytucyjny przepisie art. 5 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i przez to jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący podkreślił, że organy administracji nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Brak możliwości odstąpienia od zastosowania obowiązującej normy prawnej potwierdza przepis art. 21 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), zgodnie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności. W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznawało odwołanie od decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228). Przepis ten stanowi, że na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Z kolei przepis art. 5 ust. 3b, do którego odsyła przepis art. 5 ust. 5 stanowi, że jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, dołączając odpis tej decyzji, oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.). Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że dłużnik uznany został decyzją ostateczną za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, w związku z czym właściwy organ złożył wniosek o zatrzymanie dłużnikowi prawa jazdy i skierował wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kodeks karnego. Rozpoznając odwołanie dłużnika od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. Powołanie tego przepisu nastąpiło prawdopodobnie omyłkowo, bowiem w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w dniu 5 grudnia 2012 r. powołany został przepis art. 5 ust. 3b, a nie art. 5 ust. 3 w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że po nowelizacji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2012 r., dokonanej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), przesłanki wniosku o zatrzymanie prawa jazdy określone zostały w art. 5 ust. 3b, natomiast przepis art. 5 ust. 3, regulujący poprzednio tę kwestię, dotyczy wszczęcia postępowania w przedmiocie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie Kolegium zacytowało bardzo obszerne fragmenty (prawie 4 strony) uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. (III SA/Łd 519/09), który odmówił zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z uwagi na stwierdzenie przez sąd niekonstytucyjności tego przepisu. Przypomnieć w związku z tym należy, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązywała ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), która w przepisie art. 5 przewidywała unormowania analogiczne do regulacji z art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. W wyroku z dnia 22 września 2009 r. (P 46/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na to, że w dacie orzekania przez Trybunał obowiązywała już ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Trybunał podkreślił, że wprawdzie jego orzeczenie dotyczy tylko art. 5 ustawy z 2005 r., jednak nie sposób nie dostrzec, że nowa ustawa zawiera unormowania analogiczne do zakwestionowanego art. 5 ustawy z 2005 r. Po wyroku Trybunału zapadło kilka orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (m.in. cytowany obszernie przez Kolegium wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie III SA/Łd 519/09 oraz wyroki tego Sądu z dnia 25 maja 2011 r. w sprawie III SA/Łd 40/11 i z dnia 5 października 2010 r. w sprawie III SA/Łd 333/10, także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy - z dnia 6 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 662/09, w Poznaniu - z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Po 187/10, w Rzeszowie - z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 i w Warszawie - z dnia 4 lipca 2013 r. w sprawie VII SA/Wa 455/13), w których sądy odmówiły zastosowania przepisu art. 5 ust. 5 nowej ustawy z uwagi na jego oczywistą niezgodność z Konstytucją. W wyroku z dnia 7 września 2011 r. w sprawie II SA/Rz 374/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że porównanie rozwiązań zawartych w ustawie z 2005 r. i w ustawie z 2007 r. prowadzi do wniosku, że obecna regulacja mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 5 ustawy z 2005 r., co oznacza, że występuje w tym przypadku tzw. wtórna niekonstytucyjność przepisu, polegającą na powtórzeniu przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z aktem prawnym wyższego stopnia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważał, czy sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu ustawy w razie stwierdzenia jej tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Powołując się na przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz wyrażane w orzecznictwie i doktrynie poglądy o dopuszczalności odmowy przez sąd administracyjny zastosowania przepisu ustawy, w szczególności w sytuacji, gdy Trybunał stwierdził niekonstytucyjność przepisu tej samej treści, co zakwestionowany przez Trybunał, lecz w innym stanie prawnym, Sąd uznał, że zastosowanie przepisu art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów narusza - z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność - prawo materialne i odstąpił od jego zastosowania. Powołując się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, podzielających pogląd o niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i odmawiających jego zastosowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji z uwagi na – jak wyjaśniono – "zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa oraz potrzebę ujednolicenia wykładni przepisów prawa w zgodzie z interpretacją dokonywaną przez sądy kontrolujące działalność administracji publicznej, jak też powszechnie obowiązującą moc wyroku Trybunału Konstytucyjnego." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie odmówiło więc zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z powodu jego niezgodności z Konstytucją, aczkolwiek myśl ta nie została wyartykułowana wprost, a własne rozważania Kolegium zastąpione zostały stanowiskiem sądu administracyjnego, przytoczonym dosłownie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawił argumentację zmierzającą do wykazania, że Kolegium nie uzurpuje sobie uprawnienia do badania konstytucyjności aktów prawnych, kieruje się jedynie aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i dokonywaną przez te sądy wykładnią przepisów, nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium odmówiło zastosowania art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Rozważenia wymaga więc, czy organ administracji publicznej jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu obowiązującej ustawy. Sąd podziela pogląd Prokuratora, że organy administracji nie są uprawnione do odmowy stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Zasada działania organów administracji publicznej w granicach prawa powtórzona została w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy obowiązane są zatem do przestrzegania prawa i stosowania norm prawa powszechnie obowiązującego. Słusznie zatem podkreśla Prokurator, że organy administracji, ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Nie jest dopuszczalne pomijanie przez jakiekolwiek organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązujących norm prawnych, stosowanie ich w sposób wybiórczy lub dowolny. Wprawdzie w doktrynie pojawiają się głosy przyznające organom administracji publicznej – na podstawie art. 8 Konstytucji - uprawnienie do orzekania o zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu uznanego za nieobowiązujący, jednak poglądy te uznać należy za zbyt radykalne i nieuwzględniające specyficznych zasad ustroju i funkcjonowania administracji publicznej. Podzielić należy natomiast przeważający w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że organy administracji wydające decyzje nie są uprawnione do odmowy zastosowania konkretnego aktu powszechnie obowiązującego z uwagi na jego niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (por. Roman Hauser, Janusz Trzciński: " O formach kontroli konstytucyjności prawa przez sądy", RPEiS 2008/2/9, str. 20, Andrzej Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 116.). Trafnie również zauważa skarżący, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jest okolicznością bezsporną, że Trybunał Konstytucyjny nie dokonywał jeszcze oceny konstytucyjności przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona decyzja. Wprawdzie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie z wniosku Prokuratora Generalnego RP o zbadanie zgodności art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego (sygn. akt K 23/10), jednak rozprawa w tej sprawie została odroczona bezterminowo. Kwestionowany przepis ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązuje więc nadal, pomimo że jest sformułowany analogicznie do przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją i stanowi nadal część krajowego porządku prawnego. Powinien być zatem respektowany przez organy administracji publicznej stosujące prawo. W świetle powyższego uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w stanie prawnym i faktycznym rozpatrywanej sprawy nie było uprawnione do odmowy zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, będących podstawą decyzji organu pierwszej instancji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. Dodać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd (por. wskazane wyżej wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych), że w sprawach o zatrzymanie prawa jazdy zastosowanie art. 5 ust. 5 narusza prawo materialne, jednak podkreśla się, że organy administracji nie mogły odstąpić od zastosowania tego przepisu, nie są bowiem uprawnione do niestosowania powszechnie obowiązującego prawa. Nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium, że uprawnione było do niezastosowania przepisu art. 5 ust. 5, ponieważ kierowało się wykładnią dokonywaną przez sądy administracyjne i "dostosowało" swoje rozstrzygnięcie do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, odmawiających stosowania przepisu art. 5 ust. 5 z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność. Kolegium przeoczyło, że w wydanej w sprawie niniejszej decyzji organ odwoławczy nie dokonał wykładni stosowanego w sprawie przepisu, lecz odmówił jego zastosowania. Kolegium nie zastosowało żadnej normy wywiedzionej - jak podnosi się w odpowiedzi na skargę – z prawotwórczego i precedensowego orzecznictwa sądów administracyjnych, lecz przeciwnie - odmówiło zastosowania normy prawa stanowionego. Nie mamy więc w tym przypadku do czynienia z dokonaniem przez Kolegium takiej interpretacji stosowanego przepisu, która wynika z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, do czego Kolegium byłoby niewątpliwie uprawnione, lecz z niezastosowaniem obowiązującego przepisu, co wykraczało już poza uprawnienia Kolegium jako organu administracji publicznej. Zauważyć również należy, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie jest decyzją uznaniową, organ administracji publicznej obowiązany jest więc do jej wydania. Organ nie dokonuje oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. Przesłanką wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy kierowany do starosty na podstawie art. 5 ust. 3b, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna (art. ust. 5). W świetle przytoczonych okoliczności uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania z powodu odmowy zastosowania przepisu art. ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uznanego za dotknięty tzw. wtórną niekonstytucyjnością, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).