III SA/Lu 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje adwokat M. W. – R. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł. tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł. tytułem podwyższenia opłaty o stawkę podatku od towarów i usług, którą wypłacić z funduszów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na poszczególne ubezpieczenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr 651/2008 Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w łącznej kwocie 3.728,05 zł, w tym: - składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres: 10/2000-05/2001 w kwocie 2.828,85 zł, - składki na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres: 10/2000-05/2001 w kwocie 684, 41 zł, - składki na Fundusz Pracy za okres: 10/2000-05/2001 w kwocie 214, 79 zł, oraz odsetek za zwłokę od powyższych składek naliczonych na dzień 31 marca 2008 r. w łącznej kwocie 4.661 Zł, i kosztów upomnienia w kwocie 193, 60 zł. Odmowa nastąpiła z uwagi na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz 10 - letni okres dochodzenia, pomimo trudnej sytuacji finansowej oraz problemów związanych ze stanem zdrowia zobowiązanego oraz jego córki. Wnioskiem z dnia 14 października 2008 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności motywując to bardzo trudną sytuacją finansową oraz pogarszającym się stanem zdrowia. W ocenie Zakładu skarżący do wniosku nie załączył żadnych nowych dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę decyzji, a w odpowiedzi na wezwanie do udziału w postępowaniu nie przedłożył żadnych dodatkowych dowodów w sprawie. Skarżący oświadczył, że mieszka razem z matką dziecka, która w związku z odbywaniem stażu w okresie wrzesień - listopad 2008 r. osiągała z tego tytułu dochód w kwocie 650 zł. Zakład wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) określił przypadki, w których Zakład może umorzyć należności z tytułu składek. Wynika z nich, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Są to w szczególności sytuacje, w których należności z tytułu składek pozbawiłyby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W świetle powołanych przepisów umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić jedynie w przypadku braku możliwości dochodzenia należności, bądź w sytuacji wykazania, że ze względu na stan majątkowy i rodzinny zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład poddał analizie dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie. Organ uznał, że w przypadku skarżącego nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności. Zadłużenie figurujące na jego koncie nie było dochodzone w drodze postępowania egzekucyjnego. Skarżący uzyskuje ponadto dochody z tytułu zatrudnienia na zlecenie w spółce E. sp. z o.o., w związku z czym istnieje możliwość dochodzenia należności w drodze postępowania egzekucyjnego. Podniesiona we wniosku o umorzenie trudna sytuacja finansowa nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie ze względu na jej powszechny i skutkowy charakter oraz nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. Trudna sytuacja materialna nie może stanowić podstawy do umorzenia powstałego zadłużenia, ze względu na to, że oznaczałoby to uprzywilejowanie w stosunku do innych przedsiębiorców, którzy są zobowiązani do terminowego regulowania należnych składek. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia stanu zdrowia opisanego w orzeczeniu lekarskim organ wskazał, że zgodnie z wypisem z treści orzeczenia Obwodowej Komisji Lekarskiej (z dnia 24 października 1996 r.) stwierdzono u skarżącego inwalidztwo grupy trzeciej oraz możliwość pracy w warunkach przystosowanych do inwalidztwa. Stan zdrowia nie wyklucza możliwości uzyskiwania dochodu, o czym świadczy praca w firmie E. sp. z o.o. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący oświadczył, że uzyskuje sporadycznie dochody z tytułu zatrudnienia w ww. firmie. Analiza akt sprawy wykazała, że skarżący otrzymuje dochód z tego źródła nieprzerwanie od 1 grudnia 2005 r., a średnia wysokość za okres od marca 2008 do października 2008 r. wyniosła ok. 1.337 zł. brutto, co nie wyklucza spłaty zadłużenia w dłuższym okresie np. w formie rat, podobnie jak regulowana jest pożyczka gotówkowa w banku Pekao SA. Zdaniem organu, w przypadku regulowania zobowiązań wobec innych podmiotów przy jednoczesnym wniosku o umorzeniu należności wobec ZUS, ma miejsce faworyzowanie innych wierzycieli. W oświadczeniu z dnia 8 maja 2008 r. skarżący wskazał, że wraz z konkubiną oraz dzieckiem pozostaje na utrzymaniu swojej matki. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono jednak, że skarżący uzyskuje dochody z tytułu pobierania wynagrodzenie za pracę na umowę zlecenie – średnio miesięcznie ok. 1.337 zł brutto. Ze złożonego w dniu 18 listopada 2008 r. oświadczenia wynika również, że matka dziecka, pozostająca na utrzymaniu skarżącego, w okresie od września do listopada 2008 r. uzyskuje miesięczne dochody w kwocie 650 zł z tytułu odbywania stażu. W oświadczeniu o możliwościach płatniczych skarżący określił wysokość stałych miesięcznych opłat (za czynsz, energię, gaz, telefon, itp.) na kwotę 350 zł. Z przedłożonych dokumentów nie wynika również, że jest on zobowiązany do opłacania alimentów na rzecz dziecka w łącznej wysokości 800 zł. miesięcznie. Końcowo organ uznał, ze opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie organ wskazał, że trudna sytuacja finansowa skarżącego nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domagał się uchylenia decyzji. Skarżący wskazał, że ze względu na stan zdrowia, brak pożądanych kwalifikacji zawodowych, oraz miejsce zamieszkania dotknięte bezrobociem, nie ma szansy na znalezienie stałej pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie. Organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego. Niejasne jest też samo uzasadnienie, z którego nie wynika, czy organ uznaje, że skarżący nie znajduje się w trudnej sytuacji majątkowej, bowiem opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych – czy też przyjął, że odmawia umorzenia mimo trudnej sytuacji majątkowej skarżącego, bowiem trudna sytuacja finansowa skarżącego nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia. Decyzja, którą ma podjąć organ, ma charakter uznaniowy, o czy przesądza treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, ale może to uczynić tylko wówczas, gdy składki są nieściągalne, albo zachodzą inne szczególne względy wskazane w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), co potwierdza uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285. Stanowisko organu w tym zakresie jest więc trafne. Niemniej jednak, uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, zaś organ przed wydaniem decyzji musi – tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym – zgromadzić dowody dokumentujące stan faktyczny sprawy i należycie je ocenić. Nie można zgodzić się z zaprezentowanym poglądem organu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "trudna sytuacja finansowa nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie ze względu na jej powszechny i skutkowy charakter oraz nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności. Trudna sytuacja materialna nie może stanowić podstawy do umorzenia powstałego zadłużenia, ze względu na to, że oznaczałoby to uprzywilejowanie w stosunku do innych przedsiębiorców, którzy są zobowiązani do terminowego regulowania należnych składek". Już sam fakt, że ustawodawca wyposażył Zakład w takie narzędzie oznacza, że organ nie może uznać go za niepotrzebne. Organ nie powinien więc generalnie zakładać, iż mimo tego, że stwierdzi, iż jakiś wnioskodawca nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, to i tak należy mu z zasady odmawiać uwzględnienia wniosku – w imię równości z innymi podmiotami, które mogą się jednak znajdować w innej sytuacji materialnej. Sąd uważa, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a bardzo restrykcyjne rozumienie przesłanek umorzenia należności - błędne. Po pierwsze – w polskim systemie prawa trudna sytuacja majątkowa uzasadnia ochronę przed egzekucją, w stopniu zapewniającym dłużnikowi w miarę normalną egzystencję, nawet kosztem niezaspokojenia wierzyciela. Wynika to z szeregu przepisów, np. art. 8 - 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz. 1954 ze zm.), art. 829 i n. kodeksu postępowania cywilnego, czy art. 87 (1) kodeksu pracy. Zgodnie z tymi przepisami pewne dochody, zapewniające minimum egzystencji i składniki majątkowe dające namiastkę normalnego życia i chroniące przed wyrzuceniem na margines społeczny, zwolnione są spod egzekucji. Kwoty wskazane, jako zwolnione spod egzekucji (760 zł. wg art. 8 § 1 pkt 5 upea, czy kwota wynagrodzenia za pracę w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę "netto", przysługującego pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy wg art. 87 (1) § 1 pkt 1 kp) dają wyobrażenie o tym, co ustawodawca uznaje za pewnego rodzaju minimum godziwej egzystencji dłużnika. Zejście poniżej takiego minimum pociąga za sobą zbyt ciężkie skutki dla dłużnika i jego rodziny. Z tej perspektywy należy patrzeć na przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wskazujący, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Po drugie – należy wziąć pod uwagę funkcję, jaką przepis ten spełnia. Możliwość umarzania należności mimo braku nieściągalności została wprowadzona do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych na mocy nowelizacji zawartej w art. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 poz. 2074). Motyw tej nowelizacji został zawarty w uzasadnieniu projektu ustawy, gdzie wskazano, że zmiana będzie dotyczyła głównie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą, powstałego w okresie prowadzenia działalności, a dochodzonego już po jej zaprzestaniu. W praktyce występują bowiem przypadki, że istnieje możliwość ściągnięcia tego zadłużenia (np. z zasiłku z pomocy społecznej), jednakże z uwagi na bardzo niskie dochody prowadzi to do jeszcze większego ubóstwa dłużnika. W przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia, świadczenia emerytalno-rentowe wyliczane są w oparciu o wpłacone składki. Jeżeli więc wystąpią o umorzenie składek sami zdecydują o poniesieniu konsekwencji w postaci zaniżenia przyszłego świadczenia (zob. druk nr 700 Sejm RP IV kadencji). Skoro zaś § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być umarzane, mimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych – należy ustalić, czy przesłanki te zachodzą w sytuacji skarżącej. Organ wskazuje, że uzasadnieniem odmowy uwzględnienia wniosku jest to, że skarżący otrzymuje cykliczne dochody z tytułu wykonywania zlecenia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, na jaki okres umowa jest zawarta, a więc czy w perspektywie kilku miesięcy to źródło może być brane pod uwagę przy egzekucji świadczeń. Nie zawsze ustalenie takie może być możliwe, bowiem umowa cywilnoprawna jest oparta na woli stron, które mogą w danej chwili chcieć współpracować, ale w przyszłości każda z nich może z tej współpracy zrezygnować o wiele łatwiej, niż np. ze stosunku pracy. W omawianym przypadku nie podjęto jednak żadnej próby w tym kierunku. Jeżeli zaś to źródło ma charakter okresowy, z przewidywalnym szybkim terminem zakończenia (np. z powodu upływu okresu, na jaki została zawarta) organ powinien zbadać możliwość egzekucji świadczeń również z pominięciem tego źródła. Należy wziąć bowiem pod uwagę, że o ile źródło zleceń wygaśnie, wątpliwa stanie się możliwość egzekucji z jakichkolwiek innych składników majątkowych. Organ powinien wziąć też pod uwagę, że wskazując w uzasadnieniu na dochody ze stażu domownika skarżącego - matki jego dziecka, pozostającej na utrzymaniu skarżącego, osiągane jedynie przez dwa miesiące (w okresie od września do listopada 2008 r. w kwocie 650 zł.), powinien również ustalić, jak długo dochody te mogą być utrzymywane. Z tego powodu w ocenie sądu konieczne jest powtórne ustalenie, czy specyficzne dochody brane pod uwagę przy ustalaniu sytuacji majątkowej dłużnika i jego domowników, mają charakter trwały, a jeżeli nie – to czy po ich wyeliminowaniu dalej nie będą spełnione przesłanki ustawowe lub wynikające z rozporządzenia, do umorzenia należności. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie, jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania.