III SA/Lu 463/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 17 kwietnia 2025 r. nr XI/76/2025 w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 30 grudnia 2024 r. Rada Gminy W. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze zm.) oraz art. 89 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, ze zm.) – podjęła uchwałę nr VIII/52/2024 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. W § 3 uchwały Rada Gminy W. zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy W. do czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. rodziców uczniów i L. Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do L. Kuratora Oświaty i właściwych organizacji związkowych w celu uzyskania opinii w sprawie likwidacji. Tego samego dnia Rada Gminy W. podjęła także uchwałę nr VIII/51/2024 w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. oraz likwidacji Szkoły Podstawowej im. G. w M. . Pismem z dnia 28 lutego 2025 r. L. Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę zasięgnął także opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarządu Oddziału Powiatowego w L.. W dniu 17 kwietnia 2025 r. Rada Gminy W. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe – podjęła uchwałę nr XI/76/2025 w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. . Zgodnie z treścią tej uchwały z dniem 31 sierpnia 2025 r. likwiduje się Szkołę Podstawową im. S. M. w G. – jednostkę budżetową Gminy W. (§ 1 uchwały). Według § 2 uchwały, uczniom zlikwidowanej szkoły zapewnia się z dniem 1 września 2025 r. możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w W., wchodzącej w skład Zespołu Szkół im. S. S. w W. oraz bezpłatny dowóz do wymienionej szkoły. Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmuje Gmina W. (§ 3 ust. 1 uchwały). Majątek likwidowanej jednostki pozostaje własnością Gminy W. (§ 3 ust. 2 uchwały). Dokumentację likwidowanej szkoły przejmuje Wójt Gminy W., z wyłączeniem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przejmuje L. Kurator Oświaty (§ 4 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono zaś Wójtowi Gminy W. (§ 5) oraz przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 6 uchwały). W uzasadnieniu uchwały nr XI/76/2025 wyjaśniono, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły wynika z małej liczby uczniów i braku możliwości poprawy sytuacji w tym zakresie w najbliższych latach. Szkoła Podstawowa w G. jest szkołą o niepełnej strukturze organizacyjnej. W roku szkolnym 2024/2025 uczyło się w niej 14 uczniów w pięciu oddziałach. Obwód zlikwidowanej z dniem 31 sierpnia 2025 r. szkoły stanie się częścią obwodu Zespołu Szkół w W.. Warunki do nauki i rozwoju kultury fizycznej w obiektach Zespołu Szkół w W. są znacząco lepsze w porównaniu z tym, co oferuje baza Szkoły Podstawowej w G. . W odpowiedzi na wezwanie Wojewody Lubelskiego, Wójt Gminy W. w piśmie z dnia 4 lipca 2025 r. wyjaśnił, że rozbieżność pomiędzy liczbą uczniów uczęszczających do szkoły wykazaną we wcześniejszych materiałach a liczbą ich opiekunów, wymienionych w wykazie imiennym, wynika z powodu śmierci jednej uczennicy, która nastąpiła w dniu 10 stycznia 2025 r., a przez pomyłkę nie skorygowano tej liczby. W opisanych okolicznościach Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy W. nr XI/76/2025 z dnia 17 kwietnia 2025 r. We wnioskach skargi domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, której zarzucił, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, polegającym na niedopełnieniu obowiązku skutecznego zawiadomienia przez organ prowadzący o likwidacji szkoły wszystkich rodziców/opiekunów prawnych uczniów. W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda Lubelski podniósł, że w dniu 5 czerwca 2025 r. do W. L. wpłynęła skarga, z której wynika, że nie wszyscy rodzice/opiekunowie prawni zostali powiadomieni o likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. . Z treści skargi wynikało, że rodzice/opiekunowie prawni ucznia klasy II S. G.: E. M. i S. G. – nie zostali poinformowani o likwidacji Szkoły. W dokumentacji przedłożonej przez Wójta Gminy W. (pisma z dnia 18 czerwca 2025 r., z dnia 4 lipca 2025 r. oraz z dnia 24 lipca 2025 r.), brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że E. M. i S. G. zostali prawidłowo zawiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. . Za niewystarczające Wojewoda uznał wyjaśnienia złożone w piśmie z dnia 4 lipca 2025 r., że: "Gmina W. jest w pełni przekonana i pewna, że rodzice dzieci ze szkoły podstawowej w G. mieli pełną świadomość o zamiarze jej likwidacji już w styczniu 2025 r. (a nawet wcześniej), a sposób ich zawiadomienia odpowiada normom cywilizacyjnym obecnego czasu, zaznaczając przy tym, że Biuletyn Informacji Publicznej czy strona internetowa gminy służy właśnie temu, aby mieszkańcy w prosty sposób mieli zapewniony dostęp do informacji dotyczących istotnych działań gminy. Idąc dalej, mając na uwadze powszechność korzystania z portalu społecznościowego Facebook, gmina W. także tam zamieściła informację o zamiarze likwidacji szkoły i terminie konsultacji w tym przedmiocie. Na marginesie należy wspomnieć, że wszyscy uczniowie, rodzice, również skarżąca posiadają swój profil na tym portalu. Nie zrezygnowano także z tradycyjnej formy przekazania takich informacji metodą "od domu do domu" zainicjowaną przez sołtysa danej miejscowości (...)". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że o tym, iż dany rodzic (opiekun prawny) został powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać. O ile ustawodawca nie określił formy zawiadomienia, to musi ona umożliwić rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją, a ponadto powinna ona umożliwiać weryfikację dokonania zawiadomienia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Natomiast ciężar wykazania prawidłowego powiadomienia spoczywa całkowicie na organie, który ma obowiązek udowodnienia i to ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z obowiązku skutecznego zawiadomienia. Zawiadomienia, które opierają się na domniemaniu dotarcia informacji do adresata, jak na przykład umieszczenie informacji na stronie BIP urzędu gminy czy nagłośnienie sprawy likwidacji szkoły w mediach należy wykluczyć. W treści art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nie sprecyzowano sposobu zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły osób w nim wskazanych. Zawiadomienie ma być skuteczne i ma zapewnić w terminie realne zapoznanie się z informacją o zamiarze likwidacji szkoły przez podmioty, których dotyczy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Według tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez Wojewodę Lubelskiego w skardze, zaś organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie skargi była uchwała nr XI/76/2025 Rady Gminy W. z dnia 17 kwietnia 2025 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. . Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wynika, że tak określonej kognicji sądów administracyjnych podlegają między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, w tym również ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej jako: "u.s.g."). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wobec niemożności stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały będącej przedmiotem skargi we własnym zakresie w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Tym samym, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona przez W. L. po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy W. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. S. M. w G. stanowi uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że zasady i tryb likwidacji szkół określono w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2025 r. poz. 1043, ze zm. – dalej jako "ustawa"). Sporną kwestię w sprawie stanowiła kwestia prawidłowości realizacji bezwzględnego obowiązku informacyjnego określonego w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w stosunku do rodziców jednego z uczniów likwidowanej szkoły. Zgodnie z art. 89 ust. 1 Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Z treści powyższego przepisu wynika, że prawodawca wprowadził bezwzględny wymóg zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, m.in. rodziców uczniów likwidowanej szkoły. Od należytego spełnienia tego wymogu uzależniono uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. To na podstawie uchwały intencyjnej dokonuje się zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Jest ono skuteczne jedynie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie (liczy się jednak realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. przez awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat – organ lub osoba – faktycznie z tej możliwości skorzystał). Przedmiotem dyskusji w obecnym stanie prawnym (pod rządem Prawa oświatowego) powinna ponownie stać się celowość stosowania do powiadomienia per analogiam przepisów o terminach doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji, gdy – jak to obecnie wynika z art. 89 ust. 4 ustawy – opinia kuratora oświaty jest wydawana w formie aktu administracyjnego (zaskarżalnego postanowienia), obowiązek przedstawienia kuratorowi w celu wydania postanowienia opiniującego pełnego materiału dowodowego uzasadnia stosowanie do obowiązku zawiadamiania rodziców uczniów o treści uchwały intencyjnej wymogów przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Z jednej strony, uzasadnia to konieczność powiadamiania imiennie każdego z rodziców ucznia z osobna (odrębnymi pismami), tak jak wymaga tego tryb doręczenia przewidziany w postępowaniu administracyjnym. Z drugiej natomiast strony, do powiadomienia stosuje się art. 57 § 5 k.p.a.: jeśli zatem organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, termin można uznać za dochowany (zob. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2022, art. 89). Czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje istotne skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość (legalność) procedury likwidacyjnej. Według doktryny, zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie. Mając powyższe uwagi na względzie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie sposób wywieść, że organ należycie wywiązał się z obowiązku poinformowania rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Przede wszystkim brak jest dowodów – w rozumieniu przepisów proceduralnych – uzasadniających przyjęcie wywiązania się z tego obowiązku przez organ. Uwzględniając niewielką liczbę uczniów (13) likwidowanej szkoły nie stanowiłoby uciążliwego problemu organizacyjnego ani finansowego, imienne zaadresowanie przesyłek zawierających informację o zamiarze likwidacji szkoły i przesłanie jej na adres zamieszkania rodziców/opiekunów każdego z uczniów. W konsekwencji, w ocenie Sądu, podjęcie zaskarżonej uchwały ewidentnie nie zostało poprzedzone przewidzianym prawem należytym zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w G. , co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przewidywanej likwidacji, co w okolicznościach sprawy musi skutkować uwzględnieniem skargi Wojewody Lubelskiego i stwierdzeniem nieważności kontrolowanej uchwały. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 93 § 1 u.s.g. i art. 152 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.