III SA/Lu 465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 października 2011 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], odmawiającą I. B. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek: na ubezpieczenia społeczne w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenie zdrowotne – [...] zł oraz Fundusz Pracy – [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nastąpiła z uwagi na niewystąpienie przewidzianej w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych sytuacji całkowitej nieściągalności, a także okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – w myśl ust. 3a przywołanego artykułu. Jednocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter fakultatywny, w związku z czym nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek dających możliwość umorzenia należności organ nie jest zobowiązany do podjęcia decyzji pozytywnej. Organ ustalił, że I. B. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas określony do dnia 30 czerwca 2011 r., pobierając z tego tytułu wynagrodzenie w wysokości 1.500 zł brutto miesięcznie. Z uwagi na orzeczoną separację z mężem wynajmuje mieszkanie. Stałe miesięczne wydatki stanowią kwotę ok. [...] zł (opłata za czynsz i energię elektryczną). Skarżąca nie ma nikogo na utrzymaniu. Nie posiada ruchomości, nie ma wierzytelności, jak też długów, poza zobowiązaniami wobec ZUS. I. B. na zasadzie wspólności ustawowej jest współwłaścicielem nieruchomości w postaci lokalu mieszkalnego położonego w D., o powierzchni 64 m2. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Puławach prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne, które jest częściowo skuteczne – w okresie ostatnich 6 miesięcy w postępowaniu tym na poczet zaległości z tytułu składek wyegzekwowano kwotę 214,89 zł. Ponadto organ wskazał na możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności I. B.. W świetle opisanych okoliczności organ uznał za bezsporne niewystąpienie w sprawie sytuacji całkowitej nieściągalności należności. Organ nie uznał za skuteczny podnoszonego przez I. B. argumentu, iż z powodu trudnej sytuacji materialnej spłacenie należności pozbawiłoby skarżącą możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład podkreślił bowiem, że skarżąca osiąga dochód przekraczający ustawowe minimum socjalne i nie udokumentowała faktu korzystania lub starania się o pomoc z opieki społecznej w formie zasiłków, dotacji itp. Nadto I. B. spłaciła w ratach po 201,89 zł miesięcznie kredyt zaciągnięty w [...], co świadczy o faworyzowaniu innych wierzycieli, z pominięciem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zakład wskazał także na możliwość udzielenia ulgi na spłatę zaległości wraz z należnymi odsetkami za zwłokę w ramach układu ratalnego, o czym skarżąca była informowana, jednak nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem i nie podjęła żadnych efektywnych działań celem uregulowania należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. B. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca podniosła, że organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę skutków, jakie w związku z egzekucją długu mogą powstać, a polegających na pozbawieniu skarżącej środków niezbędnych do egzystencji. Obecna sytuacja życiowa, zdaniem wnoszącej skargę, jest krytyczna i nie powstała z jej winy. Dochód, jaki otrzymuje wynosi około [...] zł, z czego tylko opłata za mieszkanie stanowi kwotę [...] zł. Uwzględnienie nadto kosztów zakupu ubrań, jedzenia oraz innych niezbędnych wydatków zdaniem skarżącej powoduje brak jakichkolwiek nadwyżek środków pieniężnych. Jednocześnie brak jest perspektyw na lepiej płatną pracę. I. B. zarzuciła również, że organ przerzucił ciężar udowodnienia sytuacji materialnej i rodzinnej na wnioskodawcę, pomijając wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżąca odwołała się także do przewidzianej w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych instytucji przedawnienia należności z tytułu składek, wskazując, że w jej ocenie powołany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. zmiany zaskarżonej decyzji i dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 ze zm.) (dalej jako u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia może to nastąpić, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach ust. 1 i 2 oraz ust. 3a art. 28 omawianej ustawy sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością powoduje, że w przypadku, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, zachodzi podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, o czym stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z dołączonej do skargi kopii umowy najmu lokalu mieszkalnego zawartej przez skarżącą I. B. w dniu [...] lipca 2011 roku, a więc przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżonej decyzji, skarżąca ponosi wyższe, niż ustalone w zaskarżonej decyzji, wydatki związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z treścią § 3 umowy I. B. zobowiązana jest z tytułu najmu lokalu mieszkalnego uiszczać co miesiąc na rzecz wynajmujących kwotę [...] zł, a nadto, stosownie do postanowienia § 4 umowy, ponosić wszelkie koszty i świadczenia związane z eksploatacją lokalu mieszkalnego. Wielkość wydatków skarżącej, zwłaszcza zaś wydatków ponoszonych w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, należących do podstawowych potrzeb życiowych, jest okolicznością istotną z punktu widzenia oceny wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, a to z uwagi na przesłanki umorzenia należności przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w szczególności zaś przesłankę wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Powtórzyć należy, że w myśl ostatnio wymienionego przepisu zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Mając powyższe na względzie oraz zważywszy, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej, a zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej (por. Andrzej Wróbel Komentarz do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, system informacji prawnej LEX), w sprawie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych poczyni ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy miarodajne na datę wydania ponownej decyzji i w oparciu o tak poczynione ustalenia rozważy przewidziane przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisami wykonawczymi przesłanki umorzenia należności z tytułu składek. W związku z podniesionym w skardze zarzutem przedawnienia należności ZUS z tytułu zaległych składek wskazać natomiast należy, że zarzut ten okazał się nieuzasadniony. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w pierwotnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 ustawy przewiduje, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniami przewidzianymi w dalszych ustępach tego artykułu. W szczególności zgodnie z art. 24 ust. 5 b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W związku z treścią przytoczonych przepisów podkreślenia w rozpoznawanej sprawie wymaga, że najstarsze spośród przedmiotowych należności z tytułu składek, których dotyczy zaskarżona decyzja, powstały w lutym 2001 roku. Zatem do czasu zmiany ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dokonanej z dniem 1 stycznia 2003 roku nie upłynął przewidziany wcześniej przepisem art. 24 ust. 4 ustawy pięcioletni okres przedawnienia. Brak również podstaw do uznania, że nastąpiło przedawnienie w związku z upływem dziesięcioletniego okresu przewidzianego w przywołanym przepisie po jego zmianie z dniem 1 stycznia 2003 roku. Nie jest bowiem kwestionowana w sprawie wskazana w decyzji z dnia 3 czerwca 2011 roku okoliczność prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w stosunku do skarżącej już w 2010 roku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania należności objętych wnioskiem o umorzenie. Ta zaś okoliczność w świetle przywołanego wyżej przepisu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wyłącza możliwość uznania należności za przedawnione, skoro w okresie biegu 10 letniego terminu przedawnienia spornych należności zaistniały okoliczności skutkujące zawieszeniem biegu tego terminu. Z tych wszystkich względów i uwagi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.