III SA/Lu 470/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego G.S. od dnia 30 lipca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że tryb wzruszenia decyzji przewidziany w art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. służy wzruszaniu decyzji ostatecznych nie dotkniętych żadnymi wadami (prawidłowych) lub wzruszaniu decyzji ostatecznych dotkniętych wadami, które to wady nie uzasadniają jednak stwierdzenia nieważności decyzji (wady niekwalifikowane), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. W ocenie organu słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny i nie może być on sprzeczny z interesem społecznym. W sprawie niniejszej słuszny interes strony (funkcjonariusza zabiegającego o przywrócenie do pełnienia obowiązków służbowych), godzi w interes służby, a co za tym idzie w interes społeczny, gdyż przywracanie funkcjonariusza do służby z zarzutami korupcyjnymi – nie jest zasadne z uwagi na kształtowanie się postaw wewnątrz Służby Celnej, jak i wizerunku Służby Celnej na zewnątrz. Według organu przepis będący podstawą decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, to jest art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), dawał możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych w przypadku wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Powodem przedłużenia okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych G.S. był fakt przedstawienia mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. i art. 65 § 1 k.k. Ciężar gatunkowy i okoliczność popełnienia zarzucanego czynu w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych były w ocenie organu wystarczającą podstawą do podjęcia decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Organ odwołując się do charakteru funkcji jaką pełni funkcjonariusz celny podniósł, że w interesie Służby Celnej leży, aby do zakończenia postępowania karnego skarżący nie wykonywał obowiązków służbowych. W ocenie Dyrektora Izby Celnej za wzruszeniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie przemawia słuszny interes strony, przez który należy rozumieć powody podlegające szczególnej ochronie, które usprawiedliwiają starania o uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Takim powodem nie mogą być przytoczone przez skarżącego wypowiedzi Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji na temat stosowania zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy Policji oraz opinie wyrażone przez posłów na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, które odbyło się w dniach 23 i 24 marca 2011 r., odnoszące się do przewlekłości postępowań przygotowawczych prowadzonych przeciwko funkcjonariuszom Służby Celnej oraz zawieszania i zwalniania tych funkcjonariuszy. Jako uzasadnienia słusznego interesu strony nie można przyjąć również poglądu, że prokuratura mając pełną wiedzę na temat zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uznała za konieczne zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. Zdaniem organu słusznego interesu strony nie uzasadnia również subiektywne przekonanie funkcjonariusza celnego o bezzasadności stawianych mu przez prokuratora zarzutów, a organ administracji nie ma wpływu na szybkość prowadzenia postępowań prokuratorskich. Złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. i jednoczesne wnioskowanie o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. wzajemnie się wykluczają. Wobec powyższego skarżący w sytuacji gdy uważa, że decyzja jest dotknięta wadą powodującą nieważność, nie może równocześnie skutecznie żądać zmiany tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. i twierdzić, że jest ona niewadliwa, a za zmianą przemawia wzgląd na słuszny interes strony lub interes społeczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący G.S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Więziennej oraz prawa procesowego – art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że za wzruszeniem decyzji nie przemawia interes społeczny, ani słuszny interes strony. Skarżący podniósł, że decyzja Dyrektora Izby Celnej o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 30 lipca 2008 r. do czasu zakończenia postępowania karnego jest decyzją uznaniową. Niezbędnym warunkiem do wydania takiej decyzji jest wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających takie działanie organu administracji celnej. Wydając przedmiotową decyzję organ nie wskazał żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego do czasu zakończenia postępowania karnego. Takim szczególnym przypadkiem nie może być przedłużające się postępowanie karne. Ponadto decyzja powinna była zostać poprzedzona analizą całokształtu okoliczności związanych z dotychczasową służbą w charakterze celnika oraz sytuacją osobistą. W ocenie skarżącego zarówno w jego interesie, jaki organów celnych byłoby powierzenie mu w ramach służby innych czynności, np. o charakterze administracyjno-biurowym. Postępowanie przygotowawcze trwa już kilka lat i nie do przyjęcia jest taka sytuacja, że zawieszenie go w obowiązkach służbowych potrwa jeszcze dłużej. Wskazał, że będzie to dla niego szczególnie dotkliwe i krzywdzące, ponieważ nie ma żadnego wpływu na tempo prowadzonych postępowań karnych. Powołując się na powyższe okoliczności skarżący twierdził, że uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, winien przyjąć ten sposób orzekania – zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przesłanką do podjęcia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie był sam fakt przedstawienia zarzutów skarżącemu, ale ciężar i rodzaj zarzucanych mu czynów (zarzut przyjęcia korzyści majątkowej związany z wykonywaniem obowiązków służbowych). Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zaskarżenia decyzji w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i nie polemizował z przesłankami wymaganymi do zastosowania wobec niego regulacji zawartej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 154 k.p.a. poprzez przyjęcie, że za wzruszeniem decyzji nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony, organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Jako chybiony należy ocenić zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 23 ust. 1-3 wskazanej – poprzednio obowiązującej – ustawy, stanowił, że: funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego (ust. 1); funkcjonariusza celnego można zawiesić w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione nieumyślnie ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, o którym mowa w rozdziale 12, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego (ust. 3). Zatem przepis art. 23 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. regulował przypadki zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych oraz okresy zawieszenia, przewidując w ust. 3 możliwość przedłużenia okresu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) zagadnienia te normuje przepis art. 103 tej ustawy. Przepisy art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. stanowiły – odpowiednio – podstawę wydanych w stosunku do skarżącego decyzji z dnia 29 kwietnia 2008 r. o zwieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy oraz z dnia 30 lipca 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy przy tym podkreślić, że wskazane decyzje stały się ostateczne, a G.S. nie zaskarżył decyzji przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, nie kwestionował zatem prawidłowości i zasadności tej decyzji. Natomiast przytoczone przepisy nie były podstawą wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...]czerwca 2011 r., jak również utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Przedmiotu obu wymienionych ostatnio decyzji nie stanowiła kwestia zaistnienia przesłanek zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, bowiem w tym przedmiocie rozstrzygnięto już ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na skutek skierowanego do Dyrektora Izby Celnej wniosku skarżącego o uchylenie decyzji z dnia 30 lipca 2008 roku na podstawie art. 154 k.p.a. Przepis ten w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W myśl zaś art. 154 § 2 k.p.a., w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie określone w art. 154 k.p.a. obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Wymaga przy tym podkreślenia, że okoliczność czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu art. 154 k.p.a. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w kodeksie postępowania administracyjnego postępowań nadzwyczajnych, organ może ją uchylić lub zmienić na podstawie art. 154 k.p.a. tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (tak Andrzej Wróbel – Komentarz aktualizowany do kart. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSAiWSA 2009/6/117). Z powyższego wynika, że przedmiotem postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jest badanie, czy w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki warunkujące zastosowanie przewidzianej w tym przepisie instytucji, to jest czy decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa jest ostateczna oraz czy za jej uchyleniem (lub zmianą) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Omawiana norma prawna nie ma natomiast na celu kolejnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, ani nie służy badaniu legalności decyzji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r. III S.A./Wr 118/10, LEX nr 757841). W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że wydając w oparciu o art. 154 k.p.a. zaskarżoną decyzję z dnia 13 czerwca 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej nie stosował przepisów art. 23 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nie ma więc podstaw w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zarzut błędnej wykładni, której organ nie dokonywał oraz niewłaściwego zastosowania tych przepisów prawa materialnego. Wprawdzie w uzasadnieniu obu decyzji wymienione przepisy zostały przywołane, jednakże wyłącznie w ramach relacji z dotychczasowego przebiegu postępowania oraz podania treści i motywów decyzji objętej wnioskiem z art. 154 k.p.a. Z wymienionych przyczyn nie mogą odnieść skutku argumenty skarżącego o niewystąpieniu szczególnie uzasadnionego wypadku, który uzasadniałby przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz o konieczności wydania decyzji w tym przedmiocie po przeanalizowaniu całokształtu okoliczności związanych z dotychczasową służbą skarżącego. Argumenty te bowiem zmierzałyby do podważenia prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. przedłużającej okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, a zagadnienie to nie było przedmiotem poddanego kontroli sądowej postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela także zarzutów skarżącego odnoszących się do naruszenia art. 154 k.p.a. Wymaga zaakcentowania, że oba rodzaje interesów, o których mowa w art. 154 k.p.a. – strony postępowania oraz społeczny – powinny być rozumiane w kategoriach zobiektywizowanych. Nie można zatem uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny w ujęciu art. 154 k.p.a., wyłącznie subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie, ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a które były już przedmiotem rozpoznania oraz oceny przez organy administracji publicznej. Istotne natomiast w tej kwestii są okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (tak wyrok NSA z dnia 17 września 2010 r., I OSK 428/10, LEX nr 745237 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., III SA/Wr 118/10, LEX nr 757841). Kierując się wymienionymi względami Sąd doszedł do przekonania, że niewadliwe jest stanowisko organu, iż w okolicznościach sprawy za uchyleniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony. W szczególności trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przywołane przez skarżącego wypowiedzi na temat stosowania instytucji zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych, czas trwania postępowania przygotowawczego, jak również fakt nieskorzystania przez prokuratora w toku tego postępowania z instytucji przewidzianej w art. 276 k.p.k. oraz subiektywne przekonanie strony o bezzasadności stawianych w postępowaniu karnym zarzutów nie stanowią tego rodzaju obiektywnych powodów, podlegających szczególnej ochronie, które usprawiedliwiałyby wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. W pełni zasadne jest stwierdzenie przez organ, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy interes funkcjonariusza wnioskującego o uchylenie ostatecznej decyzji przedłużającej okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych pozostaje w sprzeczności z interesem służby, a tym samym z interesem społecznym. Zważyć bowiem należy, że zarzuty postawione skarżącemu dotyczą umyślnego przestępstwa polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej (art. 228 § 1 k.k.), mającego przy tym charakter czynu ciągłego (art. 12 k.k.) oraz sprawcy, który z popełnienia przestępstwa uczynił sobie stałe źródło dochodu lub popełnia przestępstwo działając w zorganizowanej grupie albo związku mających na celu popełnienie przestępstwa (art. 65 § 1 k.k.). Mając na względzie charakter wymienionych zarzutów, które dotyczą popełnienia przestępstwa pozostającego w bezpośrednim związku z wypełnianiem obowiązków służbowych, niewątpliwie słusznie Dyrektor Izby Celnej wskazał na niezasadność przywracania do służby funkcjonariusza obciążonego takimi zarzutami, a to z uwagi na kształtowanie wizerunku służby celnej na zewnątrz, jak i postaw wewnątrz tej służby, w szczególności młodych funkcjonariuszy. W związku z tym nieskuteczny w okolicznościach niniejszej sprawy jest argument skarżącego, iż uwzględnienie interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wyboru korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. W niniejszej sprawie charakter postawionych skarżącemu zarzutów w zestawieniu z wysokimi wymaganiami, jakie stawiane są funkcjonariuszom służby celnej w zakresie postawy etycznej oraz rolą tej służby wyłączają możliwość uznania, że zasługuje na społeczną akceptację uchylenie decyzji o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Nie ma przy tym znaczenia argument o możności powierzenia skarżącemu, po uchyleniu decyzji, czynności o charakterze administracyjno-biurowym, gdyż są to również czynności wykonywane przez funkcjonariusza celnego. Jak akcentował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2004 r., K 1/04, OTK-A 2004/9/93, "zadania Służby Celnej mają wymiar wieloaspektowy. Stanowią one realizację celów przypisywanych tradycyjnie, z jednej strony – służbom pionu śledczego, z drugiej zaś – skarbowego. Należy zwrócić uwagę na doniosłość prawidłowego wykonywania zadań Służby Celnej dla budżetu państwa. Powszechnie znane są też ryzyka towarzyszące wykonywaniu służby oraz ich skala – w szczególności wywierana na celników presja korupcyjna oraz częstotliwość stykania się ze środowiskami przestępczymi. Wieloaspektowy, publiczny wymiar Służby Celnej powoduje, że w istotnym stopniu jej działania a nawet wyobrażenia o nich, kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Służby Celnej muszą być tak wysokie, aby podstawy ich autorytetu umacniały". Wskazanymi kryteriami musi kierować się Dyrektor Izby Celnej przy wykonywaniu należącego do niego na mocy art. 19 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zadania realizacji polityki kadrowej i szkoleniowej w izbach celnych i urzędach celnych. W świetle zaś wymienionych kryteriów nie można ocenić zaskarżonej decyzji jako dowolnej. W szczególności sam wzgląd na przedłużające się postępowanie karne i w związku z tym długi okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych nie mogą być uznane za słuszny interes strony i stanowić skutecznej podstawy zastosowania instytucji z art. 154 k.p.a. w sytuacji, gdy postawione skarżącemu zarzuty są tego rodzaju, że podważają zaufanie organu celnego, jak również zaufanie społeczne do funkcjonariusza, który powinien spełniać opisane wcześniej wysokie wymagania. Z tych wszystkich względów, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.