III SA/Lu 471/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj.: Dz. U z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut zawarty w odwołaniu, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest krzywdząca dla skarżącej oraz że uszkodzenie słuchu jest o wiele większe niż opisane w orzeczeniu lekarskim, nie może być uwzględniony. Organ odwoławczy podniósł, że z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) wynika, że do rozpoznania i stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej muszą być spełnione dwa nierozłączne warunki: 1) rozpoznana u pracownika choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, 2) przyczyną rozpoznawanej choroby muszą być czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy (w tym przypadku - narażenie na hałas). Z oceny narażenia zawodowego wynika, że E. M. w okresie od [...] października 1971 r. o ernika 1971 r.-roby muszaDNS-________________________________________________________________________________________________do [...] lutego 2000 r. pracowała w [...] Sp. z o. o. na stanowisku kowala, suwnicowej, robotnika rozdzielni Zakładu Kuźni - Wydział Młotów. W czasie pracy była narażona na hałas ponadnormatywny (90-110 dB). Specjalista medycyny pracy z Poradni Chorób Zawodowych WOMP, upoważniona do wydawania orzeczeń lekarskich o rozpoznaniu choroby zawodowej, nie rozpoznała u E. M. choroby zawodowej. Z wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] wynika, że u skarżącej rozpoznano obustronny ubytek słuchu typu mieszanego, tj. schorzenie, które nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych. Choroby zawodowej nie rozpoznano również w Instytucie Medycyny Pracy. Z wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] wynika, że wykazano u niej obustronny mieszany ubytek słuchu o wielkości UP-61,6 dB; UL-55 dB (obecność rezerwy ślimakowej 15-20 dB, płaski przebieg krzywych audiometrycznych), który nie spełnia wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu - poz. 21 wykazu. Organ administracji podniósł, że wydaną na podstawie karty oceny narażenia zawodowego i w/w orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych pierwszego i drugiego stopnia decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu po wniesieniu od niej odwołania przez skarżąca utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] nr [...]. W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Lu 40/06 uchylił decyzję. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, organ odwoławczy wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących wydanego orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Instytut Medycyny Pracy podtrzymał treść swojego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] i wyjaśnił, że warunkiem rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. jest rozpoznanie u pracownika obustronnego odbiorczego ubytku słuchu, co jest typowe dla skutków narażenia na hałas o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym, po odjęciu poprawki na fizjologiczny ubytek słuchu spowodowanej wiekiem. Zdaniem organu odwoławczego powszechnie wiadomo, że hałas uszkadza jedynie komórki słuchowe narządu Cortiego zlokalizowane w ślimaku, co w konsekwencji prowadzi do symetrycznego odbiorczego niedosłuchu typu ślimakowego. Hałas nie powoduje natomiast przewodzeniowego uszkodzenia słuchu tj. nie powoduje zmian patologicznych ucha środkowego, nerwu słuchowego i wyższych pięter drogi słuchowej. Tymczasem specjalistyczne badania audiometryczne wykonane u E. M. w WOMP i w Instytucie Medycyny Pracy wykazały obustronny mieszany ubytek słuchu, który charakteryzuje się obecnością rezerwy ślimakowej 15-20 dB, płaskim przebiegiem krzywych audiometrycznych i wskazuje na obecność komponenty przewodzeniowej ubytku słuchu, co jest związane z patologią ucha środkowego. W ocenie organu odwoławczego, rozpoznane u E. M. zmiany narządu słuchu nie zostały spowodowane działaniem hałasu, przy czym przyczyną pozazawodowego uszkodzenia słuchu mogą być: przebyte stany zapalne uszu, leki ototoksyczne, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, gruźlica, przebyte urazy głowy, zmiany wsteczne spowodowane wiekiem lub czynnikami genetycznymi. Mając powyższe na uwadze organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Z tego względu organ odwoławczy oddalił odwołanie od tej decyzji. Na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E. M., żądając uchylenia decyzji i stwierdzeniu u niej choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W świetle wskazanej normy prawnej, organ odwoławczy miał obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych, określonych przepisami prawa, czynności procesowych, w celu realizacji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 28 marca 2006 r., wydanego w sprawie III SA/Lu 40/06. Jak wynika to z uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z treści orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie nie wiadomo, co oznacza sformułowanie "typ mieszany uszkodzenia słuchu", na czym ono polega oraz jako owo sformułowanie ma się do wynikającego z orzeczeń sądowych w przedmiocie chorób zawodowych (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2244/00, LEX nr 53801) poglądu, iż niedosłuch typu odbiorczego ślimakowego jest charakterystyczny dla uszkodzenia słuchu na tle zawodowym, natomiast niedosłuch typu pozaślimakowego nie pozostaje w związku z narażeniem na nadmierny hałas. Sąd stwierdził także, że nie wyjaśniono ponadto, dlaczego mieszany typ ubytku wyklucza uraz akustyczny, czy charakter hałasu nie mógł mieć wpływu na mieszany typ ubytku. W ocenie Sądu brak pełnego wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia z omówieniem przeprowadzonych badań i wskazaniem przyczyn ewentualnego wykazania hałasu jako czynnika powodującego rozpoznawany ubytek słuchu - czyni takie orzeczenie nieprzydatnym do wydania decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia postępowanie poprzez uzyskanie opinii lekarskiej jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, zawierającej orzeczenie co do etiologii choroby wraz z uzasadnieniem i odniesieniem się do innych wyników badań, jakimi skarżąca dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, rozpoznając ponownie sprawę stwierdza, że wiążące organa administracji publicznej wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r., wydanego w sprawie III SA/Lu 40/06, nie zostały wykonane. Jak to wynika z akt sprawy, organ odwoławczy podejmując próbę realizacji wytycznych Sądu zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...], jego uzasadnienie z odniesieniem się do wyników badań z innych jednostek organizacyjnych oraz wyjaśnienie: co oznacza termin typ mieszany uszkodzenia słuchu; dlaczego typ mieszany uszkodzenia słuchu wyklucza uraz akustyczny; czy nadmierny hałas mógł mieć wpływ na powstanie mieszanego ubytku słuchu (pismo z dnia [...] lipca 2006 r., k. 44 akt administracyjnych). W wykonaniu tego wniosku, Instytutu Medycyny Pracy przedstawił organowi odwoławczemu pismo z dnia [...] sierpnia 2006 r., podpisane przez specjalistę laryngologa I. Korpus-Kamińską, z którego wynika, że Instytut podtrzymuje treść orzeczenia nr [...] z dnia [...] września 2005 r., zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym (k. 46 akt administracyjnych). Analiza nadesłanego przez Instytut Medycyny Pracy dokumentu pozwala na stwierdzenie, że w najmniejszym stopniu nie spełnia on wymagań co do uzupełniającej opinii lekarskiej, do jakiej uzyskania zobowiązany był organ odwoławczy. dnia 8 sierpnia 2006 r.nego ubytku słuchu (pismo z dnia 19 lipca 2006 r. uszkodzenia słuchu wyklucza uraz akusorzeczenia lekarskiego nr KP/506/2005 z dnia 5 września 2005 r.________________________________________________________________Dokument ten nie tylko nie ma formalnych cech opinii biegłego, gdyż w istocie jest wyrazem stanowiska jednego z pracowników Instytutu Medycyny Pracy, ale także nie odnosi się merytorycznie do wszystkich istotnych okoliczności, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. Oznacza to, że organ odwoławczy nadal nie usunął uchybień z zakresu postępowania, wytkniętych w uzasadnieniu powyższego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dopuści dowód z uzupełniającej opinii biegłego (orzeczenia lekarskiego w rozumieniu przepisu § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych; Dz. U. z 1983 r., nr 65, poz. 294 ze zm.), przy czym w postanowieniu o dopuszczeniu dowodu z opinii szczegółowo i precyzyjnie określi zakres i przedmiot tej opinii. Po przeprowadzeniu tego dowodu i ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego, organ odwoławczy dokona wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czemu da stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dokonując przy tym oceny dowodu z opinia biegłego, organ administracji weźmie pod uwagę to, że opinia powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji, bowiem brak stosownego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 1999 r.; IV SA 1061/97; opub. w LEX nr 47251). Podkreślić należy, że o ile uzupełniająca opinia biegłego nie będzie spełniała wyżej określonych wymagań, to wówczas organ administracji winien rozważyć dopuszczenie dowodu z opinii innej jednostki organizacyjnej, co w świetle przepisu § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych jest oczywiście dopuszczalne. Zasadniczą dyrektywa postępowania w tym zakresie jest bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.