III SA/Lu 472/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Maria Wieczorek(sprawozdawca), Protokolant asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzje. Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania H. K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. od decyzji Inspektora Sanitarnego z dnia o niestwierdzeniu u niego choroby zawodowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że zarzuty zawarte w odwołaniu H. K., iż przez 25 lat pracował jako pracownik przeładunkowy w PKP i był narażony na duże zapylenie, co spowodowało, że obecnie ma trudności z oddychaniem i kaszle, nie mogą zostać uwzględnione. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wywiadu chorobowego i opisu zagrożeń zawodowych występujących w środowisku pracy wynika, ze H. K. od 1 lutego 1959 r. do grudnia 1965 r. pracował jako robotnik przeładunkowy na Stacji Kolejowej PKP w M. przy ręcznym przeładunku materiałów sypkich, a od 30 grudnia 1965 r. do 31 lipca 1974 r. jako robotnik przeładunkowy przeładunku mechanicznego przy użyciu suwnic. W czasie wykonywania tej pracy narażony był na znaczne zapylenie. Od 1 sierpnia 1974 r. do 31 marca 1982 r., tj. do czasu przejścia na emeryturę pracował jako manewrowy bez narażenia na pyły przemysłowe. Z orzeczenia lekarskiego Poradni Medycyny Pracy PKP z dnia [...] czerwca 2000 r. wynika, że u H. K. rozpoznano chorobę zawodową "przewlekłą obturacyjną chorobę płuc w okresie częściowej niewydolności oddechowej". Decyzję o stwierdzeniu na podstawie tego orzeczenia choroby zawodowej - w wyniku wniesionego odwołania - uchylono i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W ramach uzupełniania materiału dowodowego H. K. został skierowany do Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej, które choroby zawodowej u badanego nie rozpoznało (orzeczenie nr CNMK [...] z dnia [...] czerwca 2001 r.). Stwierdzone przewlekłe zapalenie oskrzeli po przebytym w 1998 r. zespole płata środkowego pochodzenia zapalnego bez cech niewydolności oddechowej nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 4 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Wydaną na tej podstawie decyzję pierwszoinstancyjną o braku podstaw do stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej, Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzją z dnia [...], która została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z dnia 7 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Lu 1800/01). Realizując wytyczne sądu organ spowodował wydanie przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP orzeczenia z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u H. K. choroby zawodowej. W uzasadnieniu owego orzeczenia podniesiono, że od roku 1964 do roku 1981, tj. w okresie zatrudnienia, badany dość często chorował na ostre infekcje dróg oddechowych, którym nie towarzyszyły objawy słuchowe ze strony oskrzeli, pomimo że palił papierosy. W roku 1998 r. rozpoznano u niego chorobę "zespół płata środkowego" pochodzenia zapalnego, a więc schorzenie, które nie miało związku przyczynowego z pracą zawodową do 1982 r. Wymienione schorzenie stało się też przyczyną obecnego schorzenia oskrzeli. Orzeczenie owo potwierdził Instytut Medycyny Pracy orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr . Kolejna decyzja organu drugiej instancji z dnia [...] została również uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 660/04). Wykonując wskazówki sądu wyrażone w tym wyroku organ zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych WOMP o wyjaśnienia, na podstawie których ustalił, że rozpoznany u H. K. w 1998 r. zespół płata środkowego pochodzenia zapalnego nie ma związku przyczynowego z pracą w warunkach narażenia na pył wykonywaną do 1974 r. Obecne schorzenie oskrzeli jest konsekwencją przebytego zespołu płata środkowego pochodzenia zapalnego. Schorzenie układu oddechowego z wydolnością oddechową na granicy normy nie może być zakwalifikowane jako niewydolność oddechowa niezależnie od jej etiologii. Zatem organ odwoławczy nie ma podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]. Na decyzję z dnia [...] H. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności jednoznacznego zanegowania istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanym przewlekłym zapaleniem oskrzeli w okresie pracy zawodowej a warunkami jego pracy zawodowej. Skarżący zarzucił również zaniechanie dokonania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności poddania ocenie orzeczeń lekarskich i odpowiedzi Poradni Chorób Zawodowych WOMP zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że rozpatrując sprawę, nie zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, uwzględnił wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz orzeczenia lekarskie wydane przez upoważnione jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że narusza ona prawa przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ wydający badane rozstrzygnięcie był zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 660/04). Podobnie sąd ponownie rozpoznający niniejszą sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna wyrażona przez sąd w orzeczeniu traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 219-225; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1, poz. 2, wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/2001, ONSA 2002/2, poz. 49, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 11990/2-3, poz. 5). Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zobowiązany był poddać zaskarżoną decyzję ocenie w szczególności pod względem zgodności z wytycznymi i oceną prawną wyrażonymi w wyroku sądowym z dnia 9 grudnia 2004 r. W wyroku tym uchylając decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...], sąd podniósł, że o zakwalifikowaniu choroby jako choroby zawodowej przesądza łączne wystąpienie obu przesłanek określonych § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), tj. figurowanie schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia i istnienie związku przyczynowego między chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, przy czym przepis nie uzależnia stwierdzenia choroby zawodowej od żadnych dodatkowych przesłanek takich jak nasilenie zmian chorobowych czy natężenie lub czas narażenia na czynniki szkodliwe, a także okres, który minął od momentu ustania zatrudnienia w warunkach narażenia na szkodliwe czynniki. Sąd zarzucił organowi brak podjęcia nawet próby oceny orzeczeń lekarskich, niewyjaśnienie związku przyczynowego między przewlekłym zapaleniem oskrzeli H. K. a przebytym w 1998 r. zespołem płata środkowego, nieodniesienie stwierdzonej wydolności oddechowej na granicy normy do innych schorzeń pracownika i długotrwałej pracy w zapyleniu przekraczającym dopuszczalne normy, niewyjaśnienie etiologii zespołu płata środkowego. Sąd podniósł również, że organ uznał związek przyczynowo-skutkowy zmniejszenia rezerw wentylacyjnych płuc typu restrykcyjnego z obturacją drobnych dróg oddechowych z procesem zapalnym przebytym w 1998 r. (a nie z pracą zawodową) za oczywisty, jednakże nie wyjaśnił, dlaczego. W wyroku stwierdzono ponadto, że orzeczenie lekarskie jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu stosownie do przepisów k.p.a., co nie oznacza, że organ jest zwolniony od samodzielnego przeprowadzania postępowania i wydania decyzji na podstawie przepisów k.p.a. W opinii sądu organy oprócz wzięcia pod uwagę orzeczeń lekarskich, powinny były poddać ocenie okres, w jakim skarżący narażony był na zapylenie organizmu. Sąd wskazał, by organy uzupełniły postępowanie dowodowe i dokonały oceny dowodów zgodnie z wymaganiami przepisów k.p.a. Inspektor Sanitarny wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] oparł się na piśmie Kierownika Poradni Chorób Zawodowych Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] lipca 2005 r. W piśmie tym wyjaśniono, że przebyty w 1998 r. przez H. K. zespół płata środkowego pochodzenia zapalnego nie ma związku przyczynowego z wykonywaną do lipca 1974 r. pracą zawodową, że jest to schorzenie wywołane czynnikami bakteryjnymi oraz że schorzenie układu oddechowego z wydolnością oddechową na granicy normy nie może być zakwalifikowane jako niewydolność oddechowa (niezależnie od etiologii). Schorzenia układu oddechowego rozpoznane przez komisję lekarską w Centrum Naukowym Medycyny Kolejowej w dniu [...] czerwca 2001 r. należy łączyć z czynnikami pozazawodowymi. W ocenie sądu pismo, o którym mowa powyżej, nie może być uznane za nowe dowód będący w swojej istocie opinią biegłych ani też za uzupełniającą opinię biegłych realizującą wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r. Poddając badaniu zastosowanie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2004 r., stwierdzić należy, iż organ nie uzupełnił postępowania i nie dokonał oceny dowodów w kierunku wytycznych określonych przez sąd. Wydając nową decyzję w drugiej instancji i dokonując oceny orzeczeń lekarskich stanowiących materiał dowodowy organ nie odniósł się do przyczyn, które legły u podstaw stwierdzenia przez lekarzy orzekających przewlekłego zapalenia oskrzeli jako konsekwencji przebytego przez skarżącego zespołu płata środkowego. Inspektor Sanitarny nie wyjaśnił ponadto, dlaczego stwierdzonego "zmniejszenia rezerw wentylacyjnych płuc typu restrykcyjnego z obturacją drobnych dróg oddechowych" nie można łączyć z zakończoną przed 22 laty pracą zawodową, lecz należy łączyć z procesem zapalnym przebytym w 1998 r. (por. orzeczenie lekarskie z [...] maja 2004 r.). Potraktowanie pisma z dnia [...] lipca 2005 r. przez Inspektora Sanitarnego jako wyczerpującej, spełniającej wymogi prawa procesowego opinii biegłego, brak przeprowadzenia wnioskowania pod kątem etiologii rozpoznanych u skarżącego schorzeń oraz brak przedłożenia wyczerpującej argumentacji przemawiającej za odmową uznania schorzeń H. K. za chorobę zawodową, zrozumiałej dla stron oraz składu sędziowskiego, nie mających medycznego wykształcenia - należy uznać za uchybienie zasadom postępowania administracyjnego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności: zasadzie podejmowania przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), obowiązkowi oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), zasadom oceny opinii biegłego jako środka dowodowego (art. 84 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkowi uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić ponownie trzeba, że o tym, czy schorzenie pracownika ma charakter zawodowy decydują jedynie dwa czynniki: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych i wykonywanie przez pracownika pracy w warunkach narażających na powstanie choroby. Oznacza to, że w odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić, należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. Organ tego nie zrobił w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy , zgodnie z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w cytowanym orzeczeniu z dnia 9 grudnia 2004 r., powinien zwrócić się do jednostek właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych o przedstawienie opinii uzupełniających do orzeczeń lub spowodować wydanie nowych orzeczeń lekarskich - w kierunku wyjaśnienia wskazanych przez sąd w wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r. i w niniejszym wyroku wątpliwości. Dopiero wtedy będzie możliwe poddanie je analizie, co winno znaleźć odzwierciedlenie w końcowym rozstrzygnięciu. W świetle powyższych rozważań oraz niewypełnienia wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r. - zarzuty skarżącego uchybień przepisom postępowania administracyjnego należało uznać za zasadne. W ocenie Sądu Inspektor Sanitarny dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) i przepisów postępowania administracyjnego, zatem z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c, orzeczono jak w sentencji.