III SA/Lu 476/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. L., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...], znak: [...] orzekające o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że postanowieniem z [...], na wniosek S. C. z 11 stycznia 2010 r., Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przebiegu ustalenia granic nieruchomości położonych w miejscowości S. między działką gruntu oznaczoną nr [...] stanowiącą własność wnioskodawczyni a działką gruntu oznaczoną nr [...], stanowiącą własność M. L. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic wyznaczono geodetę mgr inż. L. J. Decyzją z dnia [...], znak : [...] Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [...]. Postanowieniem z [...], znak: [...] organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego wydaniem w/w decyzji, na kwotę 4.500,00 zł i obciążył nimi strony postępowania rozgraniczeniowego: S. C. w kwocie 2.250,00 zł i M. L. w kwocie 2.250,00 zł. Organ powołał się na okoliczność, że koszty te ustalono w oparciu o umowę z geodetą z dnia [...]. W ocenie organu I instancji, kosztami tymi należało obciążyć strony postępowania rozgraniczeniowego (właścicieli rozgraniczanych nieruchomości) po połowie, zgodnie z art. 153 kodeksu cywilnego. Na powyższe postanowienie, w części dotyczącej obciążenia obowiązkiem pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 2.250,00 zł, zażalenie wniosła M. L. wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustalone przez organ koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w jej interesie. Podniosła, że w sprawie niniejszej nie było przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego sporu co do granicy między nieruchomościami, gdyż od ponad 30 lat istniała wyznaczona miedzą stabilna granica. Jej zdaniem celem postępowania rozgraniczeniowego było przesunięcie granicy zgodnie z wolą wnioskodawczyni S. C., co w efekcie doprowadziłoby do zmniejszenia jej działki, dlatego też jedyną stroną, która ma interes w prowadzeniu takiego postępowania jest wnioskodawczyni, która winna pokryć powstałe koszty. Podkreśliła, że w sprawie nie ma sporu granicznego, jest natomiast spór co do prawa własności, który powinien rozstrzygnąć sąd powszechny. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta (art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy). Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie SKO, dokonane przez organ I instancji, ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz obciążenie nimi właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest prawidłowe. SKO wskazało, iż rozgraniczenie nieruchomości leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych, zatem koszty postępowania rozgraniczeniowego (koszty wynagrodzenia geodety), powinny obciążać wszystkich właścicieli nieruchomości objętych rozgraniczeniem. W postępowaniu rozgraniczeniowym ma zastosowanie norma wynikająca z art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, zatem prawidłowe było rozstrzygnięcie organu I instancji obciążające M. L. tymi kosztami w połowie tj. w kwocie 2.250,00 zł. Odnosząc się do argumentu wnoszącej zażalenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, SKO podniosło, że udział strony w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania, interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. L. W złożonej skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że ustalone przez organ administracyjny koszty postępowania zostały poniesione w interesie skarżącej, a także nieuwzględnienie przy orzekaniu o kosztach postępowania rozgraniczeniowego zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, tj. istoty i charakteru sporu, roli, interesów i żądań poszczególnych stron oraz wpływu tych okoliczności na wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego; - art. 124 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez niewskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego przedmiotowego postanowienia, tj. w szczególności przez niewskazanie istoty i charakteru sporu oraz roli, interesów i żądań poszczególnych stron oraz wpływu tych okoliczności na wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] w części zaskarżonej zażaleniem z 23 lipca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie kwestionuje ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawnej dopuszczalności rozłożenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkie strony tego postępowania. Kwestionuje natomiast wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w myśl którego nie ma znaczenia dla kwestii podziału kosztów postępowania zaistniały stan faktyczny, a istotny jest jedynie sam udział skarżącej w tym postępowaniu. W ocenie pełnomocnika przyjęte przez organy administracji stanowisko pozostaje w sprzeczności z faktem, że ustalenie kosztów postępowania, które będą obciążały strony postępowania, nie odbywa się w oparciu o przesłankę posiadania, bądź nieposiadania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji narusza przepis art. 264 § 1 k.p.a., wprowadzający zasadę, że o kosztach każdego postępowania, organ je prowadzący orzeka przy uwzględnieniu istoty i charakteru sporu, wysokości wydatków oraz roli, interesów i żądań poszczególnych stron. Z uzasadnienia tych postanowień nie wynika, aby powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy rozdzieleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a takie zaniechanie stanowi naruszenie art. 124 § 2 k.p.a., zobowiązującego do zawarcia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ocenie autora skargi organ administracji przy orzekaniu w zakresie rozkładu ciężaru kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest związany zasadą równego podziału kosztów pomiędzy wszystkie strony postępowania. Może bowiem obciążyć jedną ze stron kosztami, które wynikły z jej winy, jak też może rozłożyć ciężar poniesienia kosztów mając na uwadze ocenę sprzeczności interesów lub żądań stron. Powołując się na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie III SA/Lu 124/06, podniósł, że interesu prawnego po stronie wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego nie sposób utożsamiać z samym tylko faktem legitymacji strony do udziału w postępowaniu administracyjnym. W sprawie nie wystąpił również po stronie skarżącej interes prawny w rozumieniu przepisu art. 262 § 1 k.p.a., bowiem granica między nieruchomościami występującymi w postępowaniu o rozgraniczenie jest ustabilizowana prawie od 40 lat i nie została zakwestionowana przez wnioskodawcę przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa. W sprawie niniejszej podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. - Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. Określają one zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z unormowania art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako k.c, wynika, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżonemu postanowieniu nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie istniały rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26). W podjętej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż organ administracji publicznej orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględniać normę art. 152 k.c, a więc obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana w dwóch aktach prawnych - ustawie z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. - Dz. U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287) oraz w kodeksie cywilnym. Tak w postępowaniu cywilnym, jak administracyjnym, zarówno sąd powszechny jak i organ administracji są obowiązani stosować te same zasady, co wynika z porównania art. 152 i 153 k. c. do art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które to przepisy ustanawiają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c, stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane również w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Ostatecznie, koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c, tj. po połowie. W sprawie niniejszej niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek S. C., kwestionującej dotychczasowy przebieg granicy. O wszczęciu postępowania zawiadomiony został właściciel sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem [...] – M. L. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 k.c. rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji, skoro S. C. kwestionuje przebieg granicy, istnieje spór graniczny, uzasadniający wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, mającego na celu ustalenie przebiegu granic i zakończenie tym samym tego sporu. Jak wynika z opinii technicznej z dnia [...]. sporządzonej prze geodetę L. J., pomiędzy wymiarami działki nr [...] stanowiącej własność S. C., uwidocznionymi na zarysie pomiarowym , a jej powierzchnią ewidencyjną występuje rażąca rozbieżność, tj. ok. [...] arów. Działka użytkowana obecnie przez S. C. ma powierzchnię [...] ha i jest o ok. [...] ha mniejsza niż zapisano w księdze wieczystej KW [...] i w rejestrze gruntów. W ocenie geodety brak było wiarygodnej dokumentacji geodezyjnej, określającej położenie granicy pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami. Dodać należy, że skarżąca M. L. brała udział w czynnościach ustalenia granic nieruchomości i podpisała protokół graniczny z dnia [...]. W związku z tym, ustalenie przebiegu granicy leżało w interesie nie tylko wnioskodawczyni, ale również skarżącej, która nie zaakceptowała granicy wynikającej z powierzchni ewidencyjnej [...] ha, przedstawionej przez uprawnionego geodetę linią zieloną i punktami A-D-E-C. O istnieniu sporu granicznego między właścicielami działek o nr [...] i [...] świadczy również znajdujące się w aktach administracyjnych postanowienie o umorzeniu dochodzenia z dnia [...], nr [...], prowadzone w sprawie usunięcia znaków granicznych pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] w okresie od września do 25 listopada 2009r. Nie można więc uznać, że nie istniał spór graniczny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej na wstępie uchwale - udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Zatem postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna. Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.p.a., który stanowi, iż do tych kosztów zalicza się koszty podroży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W toku przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...], znak : [...], jedynymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie stron, były koszty opinii biegłego geodety w kwocie 4.500,00 zł (umowa z dnia [...], nr [...]). Zgodnie z normą art. 152 k.c., która jak wcześniej podniesiono, ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, koszty te zostały rozłożone po połowie (tj. po 2.250,00 zł) na właścicieli sąsiadujących nieruchomości – S. C. i M. L., co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 124 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez niewskazanie uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie powinno również zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na to postanowienie (art. 124 § 2 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie wszystkie te elementy zawiera. W zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wskazano podstawę prawną jego wydania dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy szczegółowo opisał stan faktyczny sprawy, przywołał treść podanych w rozstrzygnięciu przepisów, dokonał analizy postanowienia organu I instancji pod względem zgodności z prawem i z punktu widzenia celowości, jak również odniósł się do zarzutów zażalenia. W toku dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.