III SA/Lu 48/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja /spr./, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie odwołania I. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. Zarządzenie to, jako przyczynę odwołania dyrektora szkoły wskazywało: brak zatwierdzonego projektu organizacyjnego szkoły na rok 2004/2005 w projekcie z nieuzasadnionych przyczyn (dyrektor szkoły) postawiła w stan nieczynny nauczyciela, czym naraziła Gminę na straty finansowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że powyższe zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ, który powierzył stanowisko kierownicze w szkole, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Decyzja taka oparta jest na uznaniu organu, jest ono jednak uzależnione od wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jest to pojęcie niedookreślone, które podlega kontroli wojewody i sądów administracyjnych. Pojęcie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązku przez daną osobę. Zdaniem organu nadzoru, podane w zaskarżonym zarządzeniu powody odwołania dyrektora Szkoły są nader lakoniczne i ogólnikowe. Wójt Gminy odmówił przyjęcia arkusza organizacji Szkoły Podstawowej w Z. w roku szkolnym 2004/2005. Arkusz przewidywał przeniesienie w stan nieczynny, z dniem 1 września 2004 r., nauczyciela – A. G., co, zdaniem Wójta Gminy, naruszyło przepis art. 20 ust. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz. 1112, ze zm.). Powyższa decyzja miała narazić gminę na straty finansowe, a pomimo wezwań, I. M. nie dokonała zmian w arkuszu organizacji szkoły. Zdaniem Wojewody, okoliczności te nie dawały dostatecznego uzasadnienia do natychmiastowego pozbawienia stanowiska dyrektora. Organ nadzoru zauważył, że zgodnie z przepisem art. 34 b ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę może ingerować w jej działalność wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Przepis art. 34 a tej ustawy ogranicza kompetencje tego organu do nadzoru nad jego działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Do wykonania powyższego nadzoru stosuje się odpowiednio przepisy art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 powołanej ustawy. Organ prowadzący wykonujący czynności z zakresu nadzoru ma prawo wstępu do szkoły oraz wglądu do prowadzonej przez szkołę dokumentacji (art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2) Może wydawać dyrektorom szkół doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski wynikające z przeprowadzonych czynności (art. 33 ust. 4) Dyrektor szkoły w ciągu 7 dni od otrzymania zaleceń, uwag i wniosków może zgłosić wobec nich zastrzeżenia do organu prowadzącego (art. 33 ust. 5). W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń przez organ prowadzący, dyrektor szkoły jest obowiązany powiadomić ten organ o realizacji zaleceń, uwag i wniosków w terminie 30 dni (art. 33 ust. 6). Z mocy przepisu art. 5 c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, wskazane zadania i kompetencje organu prowadzącego w zakresie nadzoru wykonuje wójt gminy. Zdaniem organu nadzoru, ukształtowany w ten sposób układ zależności i stosunków dyrektora do wójta gminy ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Arkusz organizacji szkoły określa, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. Zatwierdza go organ prowadzący szkołę, w świetle przepisu § 10 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (DZ. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.). Wojewoda wskazał, że na podstawie przepisu art. 31 pkt 6a ustawy o systemie oświaty, Kurator Oświaty stwierdził, że arkusz organizacji jest zgodny z prawem. Wójt Gminy odmówił jednak jego przyjęcia, uznając, że przeniesienie nauczyciela w stan nieczynny nastąpiło z naruszeniem prawa. Organ nadzory nie podzielił tego stanowiska. Jego zdaniem, zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, dyrektor szkoły w razie częściowej likwidacji szkoły albo w razie zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnienie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć, rozwiązuje z nim stosunek pracy lub, na wniosek nauczyciela, przenosi go w stan nieczynny. Plan nauczania w rozumieniu powołanego przepisu jest dokumentem opracowanym przez dyrektora szkoły, zawierającym podział na poszczególne przedmioty i zajęcia, organizację pracy szkoły, tygodniowy minimalny wymiar godzin lekcyjnych pozostających do dyspozycji dyrektora i wychowawców oraz wykaz godzin lekcyjnych przeznaczonych do rozdysponowania i podziału między nauczycieli wraz z godzinami ponadwymiarowymi. W wyroku z dnia 7 maja 1998 r. (sygn. akt I PKN 67/98/ OSNA – PiUS 1999/9/301) Sąd Najwyższy stwierdził, że zmianą planu nauczania uniemożliwiającą dalsze zatrudnienie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć jest także zmiana przydziału planowych godzin dydaktyczno-wychowawczych, uniemożliwiająca zatrudnienie w pełnym wymiarze w ramach wyuczonej specjalności zawodowej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do A. G., która złożyła wniosek o przeniesienie jej w stan nieczynny, wobec czego dyrektor szkoły miał obowiązek uwzględnić ten wniosek. Organ nadzoru podniósł, że podmiotem wyłącznie właściwym do przeniesienia nauczyciela w stan nieczynny, jest dyrektor szkoły, co wynika z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, który to przepis koresponduje z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wedle którego dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i innych pracowników. W świetle tego, Wójt Gminy nie może ingerować w stosunki pomiędzy dyrektorem szkoły i pracownikami tej szkoły, a zwłaszcza nie może rozstrzygać o przeniesieniu bądź nieprzeniesieniu nauczyciela w stan nieczynny. Upoważnienie do tego nie wynika ani z faktu, że gmina tworzy i utrzymuje szkoły podstawowe, ani z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty, normujących zakres i tryb nadzoru organu prowadzącego. Wojewoda podniósł, że zastosowanie przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy – Karta Nauczyciela podlega kontroli sądowej. W § 2 zarządzenia Wójt Gminy zarzucił I. M. narażenie na straty finansowe, w związku z decyzją dotyczącą postawienia w stan nieczynny nauczycielki. W ocenie organu nadzoru Wójt nie wskazał na czym polegały te straty, nie określił ich wysokości oraz wpływu na plan finansowy szkoły. Wojewoda zauważy, że nauczyciel przeniesiony w stan nieczynny otrzymuje w okresie przebywania w tym stanie, wynoszącym sześć miesięcy, wynagrodzenie zasadnicze bez innych składników wynagrodzenia. Nauczyciel zachowuje prawo do dodatku wiejskiego, nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego, a także do innych świadczeń pracowniczych. W rozpatrywanej sprawie dyrektor szkoły zaproponował nauczycielowi podjęcie zatrudnienia w zmniejszonym wymiarze godzin, co jest unormowane przepisem art. 20 ust. 8 ustawy Karta Nauczyciela. Z nauczycielem przeniesionym w stan spoczynku nawiązuje się odrębny stosunek pracy. Nauczyciel otrzymuje wówczas wynagrodzenie z tytułu dodatkowego zatrudnienia oraz wynagrodzenie wynikające z pozostawania w stanie nieczynnym. W ocenie organu nadzoru, I. M. przenosząc w stan nieczynny nauczyciela nie naruszyła prawa. Po wszczęciu postępowania nadzorczego, Wójt Gminy złożył wyjaśnienia i wniósł o umorzenie tego postępowania. Stwierdził, że doszło do naruszenia przez I. M. przepisu art. 34 a ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o systemie oświaty, poprzez rozpoczęcie roku szkolnego bez zatwierdzenia arkusza organizacyjnego szkoły oraz poprzez narażenie gminy na znaczne straty finansowe w związku z nieuzasadnionym postawieniem nauczyciela w stan nieczynny. Zdaniem Wojewody wyjaśnienia Wójta Gminy nie mogły być uwzględnione, gdyż nie nastąpiło naruszenie przepisu art. 34 a ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Ponadto Wójt Gminy zatwierdził arkusz organizacyjny, z wyjątkiem przeniesienia nauczyciela w stan nieczynny. Kurator Oświaty również stwierdził, że arkusz organizacyjny w roku szkolnym 2004/2005 Szkoły Podstawowej w Ze. jest zgodny z prawem. Zatem nie wystąpiły przesłanki wynikające z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, do zwolnienia ze stanowiska dyrektorki Szkoły I. M. Brak było podstaw do odwołania dyrektora szkoły tylko z tego powodu, że w projekcie arkusza z nieuzasadnionych przyczyn postawiła w stan nieczynny nauczyciela, czym naraziła Gminę na straty finansowe. Wojewoda podkreślił, że Wójt Gminy nie przedstawił szczegółowych wyliczeń związanych z postawieniem nauczyciela w stan nieczynny, nie wykazał, czy ten stan był uwzględniony w projekcie budżetu, w uchwale budżetowej, a także nie przedstawił dokumentacji finansowej, potwierdzającej przekroczenie w planie finansowym wydatków związanych z postawieniem nauczyciela w stan nieczynny. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wójt Gminy. Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i wstrzymanie jego wykonania. Skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia organowi nadzoru; - przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 16 maja 1996r. o systemie oświaty, poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i przyjęcie, że w sprawie nie było szczególnie uzasadnionych względów do odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jat bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Owa kontrola obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę – art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeczność z prawem zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia wynika z braku wykazania istnienia przesłanek do jego wydania. Przesłanki te określone zostały w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewodę, że zawarte w cytowanym przepisie pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku jest pojęciem niedookreślonym, które powinno być rozumiane wąsko i oznaczać sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Zasadnicze znaczenie ma więc prawidłowa ocena zarzutu postawionego dyrektorowi szkoły, określonego w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie odwołania I. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. Jak wynika z § 2 tego zarządzenia, jako przyczynę odwołania dyrektora szkoły wskazano brak zatwierdzonego projektu organizacyjnego szkoły na rok 2004/2005 w projekcie z nieuzasadnionych przyczyn postawiła w stan nieczynny nauczyciela, czym naraziła Gminę na straty finansowe. Zarzut więc sprowadza się do nieuzasadnionego postawienia w stan nieczynny nauczyciela, czego skutkiem miało być narażenie Gminy na straty finansowe. Ubocznie należy zauważyć, że wbrew treści § 2 tego zarządzenia, nie miał miejsca brak zatwierdzenia arkusza organizacyjnego szkoły, bowiem nie został on zatwierdzony jedynie w części dotyczącej postawienia nauczyciela w stan nieczynny, co umknęło uwadze skarżącego. Wyjątkowo lakoniczne uzasadnienie zakwestionowanego zarządzenia nie pozwala na dokonanie kontroli granic uznania w sferze swobody przysługującej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. Przypomnieć należy pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku 19 lutego 1997r. (sygn. akt III RN 3/97; opub. w OSNP z 1997r., nr 19, poz. 369), że jakkolwiek sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, jednak przecież niepełna, bo musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione wyraźnie w art. 38 cytowanej ustawy o systemie oświaty. Przepis ten - jako stwarzający wyraźne gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli - musi być zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (tu - nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje stały się rzeczywiście funkcjonującymi w praktyce, nie zaś deklaracjami, które mogą być [...] pomijane zgodnie z wolą decydujących organów administracji. Artykuł 38 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednakże zarówno ocena, jak i uznanie organów administrujących w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać szczególnie intensywnej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarządzenie Wójta Gminy nie spełnia w minimalnym nawet zakresie tych wymogów. Co więcej, ów brak odpowiedniego uzasadnienia nie może być konwalidowany późniejszym wyjaśnieniem przyczyn odwołania, jak to próbował uczynić Wójt Gminy w swoich pismach kierowanych do organu nadzoru po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakwestionowanego zarządzenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003r., sygn. I PK 103/03; opub. w OSNP z 2004r., nr 21, poz. 371). Niezależnie od powyższego, podzielić należy ocenę wyrażoną przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że brak było podstaw do odwołania dyrektora szkoły tylko z tego powodu, że w projekcie arkusza organizacyjnego szkoły dyrektor szkoły założyła postawienie w stan nieczynny nauczyciela, czym miał narazić Gminę na straty finansowe. Słusznie zauważył Wojewoda, że Wójt Gminy nie przedstawił szczegółowych wyliczeń związanych z postawieniem nauczyciela w stan nieczynny, nie wykazał, czy ten stan był uwzględniony w projekcie budżetu, w uchwale budżetowej, a także nie przedstawił dokumentacji finansowej, potwierdzającej przekroczenie w planie finansowym wydatków związanych z postawieniem nauczyciela w stan nieczynny. Te wszystkie wady zakwestionowanego zarządzenia pozwalały – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – organowi nadzoru na stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o systemie oświaty do zwolnienia I. M. ze stanowiska dyrektora szkoły, co w konsekwencji było wystarczającą podstawą do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), co miało polegać na wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie 30 dni od dnia doręczenia zarządzenia organowi nadzoru, stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jak to wynika z akt sprawy, zakwestionowane zarządzenie Wójta doręczono Wojewodzie w dniu [...] listopada 2004 r., zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...], przy czym doręczono je Wójtowi w dniu 16 grudnia 2004 r. Wbrew tezie skarżącego, 30-dniowy termin został więc zachowany, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w ostatnim dniu tego terminu, a bez znaczenia prawnego jest fakt powiadomienia o tym rozstrzygnięciu skarżącego w dniu następnym, poprzez nadanie przesyłki zawierającej to rozstrzygniecie w polskim urzędzie pocztowym. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.