III SA/Lu 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. "K." na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z wyboru oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. (nr [...]) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako "k.p.a.") – utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] października 2020 r. (nr [...]) o odmowie przyznania [...] z siedzibą w K. (Ukraina) zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z wyboru. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. pismem z dnia 13 lutego 2020 r. zawiadomił skarżącą [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca reprezentowana była przez pełnomocnika z wyboru w osobie A. S.. Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie naruszenia przez skarżącą przepisów ustawy o transporcie drogowym. We wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do organu I instancji o zwrot na jej rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej przez niego jako ustanowionego w postępowaniu administracyjnym adwokata z wyboru w wysokości [...] zł. Do wniosku dołączył kopię umowy o świadczenie usług prawnych zawartą dnia 23 czerwca 2020 r. pomiędzy skarżącą a pełnomocnikiem. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z wyboru. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej organ odwoławczy postanowieniem z dnia 26 listopada 2020 r. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że na podstawie art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony (pkt 1), zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Organ wskazał jednocześnie, że przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. określa, które koszty postępowania administracyjnego ponosi strona tego postępowania, zaś wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie, inne natomiast obciążają organ administracji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono treść przepisów art. 262, art. 263 i 264 k.p.a. podnosząc, iż ustalają one zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracyjny, jednak w ocenie organu, nie stanowią podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, jak też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Organ wskazał również, że przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy organ administracji ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych. W przypadku, gdy strona poniosła z własnego wyboru koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, to taki stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 262 § 1 k.p.a., który dotyczy sytuacji, gdy organ ponosi koszty i żąda ich zwrotu od strony postępowania. Za niezasadny uznano także zarzut niezastosowania w sprawie przepisu art. 263 § 2 k.p.a., na podstawie którego organ administracji może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis ten, jak i inne regulacje Działu IX k.p.a., odnoszą się wyłącznie do sytuacji, gdy koszty są ponoszone przez organ, a nie stronę. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż zasadą jest, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Natomiast przepisy k.p.a. nie przewidują obowiązku ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Ponadto – w ocenie organu – relacja pomiędzy organem a przedstawicielem strony nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Z uwagi na to ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika jest indywidualną decyzją podejmowaną przez stronę i na etapie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do nakazania stronie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od organu administracji. Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. skarżąca reprezentowana przez adwokata z wyboru wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 262 § 2 k.p.a., polegające na błędnej wykładni przepisu i niezaliczeniu do niezbędnych kosztów postępowania w sprawie kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, a w konsekwencji odmowie ich zwrotu na rzecz skarżącej, podczas gdy uzasadnienie dla ich zwrotu wynika z rozstrzygnięcia merytorycznego jakie zapadło w sprawie oraz konieczności reprezentacji zagranicznego podmiotu w postępowaniu przed polskim organem administracji publicznej; 2) art. 7 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przy załatwianiu sprawy, brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak uwzględnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady kierowania się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, polegający na pominięciu faktu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia przyznanie skarżącej zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z wyboru. Mając tak sformułowane w skardze zarzuty na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie było postanowienie, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w L. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. o odmowie przyznania skarżącej od organu zwrotu kosztów pomocy prawnej w wysokości 3.000 zł udzielonej stronie przez adwokata z wyboru. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wszczął wobec skarżącej, będącej podmiotem zagranicznym, postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania regularnego przewozu osób w międzynarodowym transporcie drogowym w dniu 23 września 2019 r., pojazdem o nr rej. [...], z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W toku postepowania skarżąca ustanowiła pełnomocnika będącego adwokatem z wyboru, który wstępując do sprawy przedłożył odpowiednie pełnomocnictwo. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne, nie rozstrzygając jednocześnie o kosztach postępowania. Decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast we wniosku z dnia 18 sierpnia 2020 r. skarżąca działająca przez pełnomocnika zażądała od organu I instancji zwrotu koszów pomocy prawnej udzielonej jej przez adwokata z wyboru w kwocie 3000 zł. Stwierdzić przede wszystkim należy, że podniesione w skardze zarzuty są całkowicie bezzasadne, a w konsekwencji skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do okoliczności sprawy należy wyjaśnić, że zagadnienie kosztów postępowania administracyjnego regulowane jest przez Dział IX k.p.a. (art. 261-267 k.p.a.), a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Według przepisu art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 263 § 1 k.p.a., do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.). Z kolei przepis art. 264 k.p.a. stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia (§ 1). Jeżeli w sprawie została przeprowadzona mediacja, organ administracji publicznej, niezwłocznie po doręczeniu protokołu z przebiegu mediacji, wydaje postanowienie w sprawie ustalenia wysokości kosztów mediacji (§ 1a). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2). W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że w postępowaniu administracyjnym skarżąca działała przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, co wynika wprost ze złożonych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dokumentów (pełnomocnictwa oraz umowy o świadczenie usług prawnych). Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zasadą jest, że ciężar dowodu leży po stronie organu administracji publicznej. Pociąga to za sobą taki skutek, że – co do zasady – koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Organ administracji publicznej kosztami postępowania administracyjnego obciąża stronę jedynie wtedy, gdy ma miejsce jedna z okoliczności wymienionych w art. 262 § 1 k.p.a., względnie gdy wynika to z przepisów szczególnych. Prawidłowe jest stanowisko organu, że powołane wyżej przepisy art. 262 § 1-2, art. 263 § 1-2 i art. 264 § 1-3 k.p.a. dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania i nie mają one zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia przez siebie czynności, które mają zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych. Zauważyć należy, że ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest indywidualną decyzją strony, nie zaś jej obowiązkiem. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika zaś, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ tylko w granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Skoro zatem koszty ustanowienia pełnomocnika nie powstały w wyniku działań organu administracji publicznej, to obowiązek ich poniesienia obciąża stronę. Zauważyć również należy, że także podmiot zagraniczny jakim jest skarżąca, której siedziba znajduje się na terenie Ukrainy, nie ma obowiązku ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania jej przed polskim organem administracji, a jedynie w przypadku braku takiego pełnomocnika, jeżeli nie działa przez konsula lub doręczenie nie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej – zobowiązana jest do ustanowienia pełnomocnika do doręczeń. Z art. 40 § 4 k.p.a. wynika bowiem, że strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej, innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Tym samym nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 263 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezaliczenie do niezbędnych kosztów postępowania kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej. Przepis ten reguluje bowiem wyłącznie możliwość zaliczenia przez organ administracji publicznej do kosztów postępowania także innych kosztów bezpośrednio związanych z rozstrzygnięciem sprawy, do których koszty poniesione przez stronę w związku z ustanowieniem pełnomocnika z wyboru nie należą. W konsekwencji powołany przepis nie tworzy uprawnienia strony do żądania przez nią zwrotu jakichkolwiek poniesionych kosztów od organu administracji publicznej. Także przepis art. 264 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Przepis ten stanowi więc podstawę prawną do ustalenia wysokości kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia, lecz nie daje podstawy do orzekania o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania od organu administracji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko doktryny oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w ogóle nie przewidują podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Skoro ustawodawca nie przewidział tego rodzaju normy prawnej, to bez znaczenia pozostaje kwestia, czy koszty poniesione przez stronę okazały się istotne dla wyniku sprawy, bądź były bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Powyższe stanowisko potwierdza literatura, m.in. w komentarzach do art. 263 k.p.a.: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; A. Plucińska-Filipowicz, Koszty postępowania administracyjnego, oraz najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte m.in. w wyrokach: z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2216/18, z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2877/15. W uzasadnieniu wyroku w ostatnio sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że przepisy art. 262, art. 263 i art. 264 k.p.a. nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy wniosek skarżącej o zwrot poniesionych kosztów związanych z ustanowieniem profesjonalnego pełnomocnika w postepowaniu administracyjnym nie mógł zostać uwzględniony, a rozstrzygnięcia organów administracji w tym względzie są prawidłowe i prawa nie naruszają. Dlatego wniesiona skarga jest w sposób oczywisty bezzasadna. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) – obowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).