III SA/Lu 490/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydaną przez pełniącego obowiązki Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania H.S. z dnia [...] października 2005 r. od decyzji nr 7 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej obwodowego układu nerwowego wywołanej uciskiem na pnie nerwowe tj. "zespołu rowka nerwu łokciowego", utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 8 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w Wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Spełnienie tylko jednego z tych warunków wyklucza możliwość rozpoznania i stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej. Do rozpoznawania i wydawania orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych w świetle przepisu § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia upoważnione są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów opieki zdrowotnej, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych. Lekarze zatrudnieni w publicznych i niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej niewymienionych w ust. 1 rozporządzenia mogą jedynie na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia zgłaszać podejrzenia choroby zawodowej. Z uwagi na powyższy przepis H.S. nie mógł być skierowany na badania do Departamentu Świadczeń Rentowych, który nie jest wymieniony wśród jednostek upoważnionych do rozpoznawania chorób zawodowych. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że H.S. pracował w okresie od [...] 1977 r. do [...] 2003 r., a więc na przestrzeni 26 lat i 5 miesięcy, na stanowisku szlifierza-zdobnika, łącznie 14 lat i 3 miesiące. W ciągu tego okresu miał dwanaście przerw w pracy, w tym cztery przerwy z powodu zwolnień lekarskich (3 miesiące, 19 dni, 6 miesięcy, 3 miesiące). Poszczególne przerwy w pracy z powodów innych niż choroby trwały od 3 miesięcy do 2 lat i 6 miesięcy. Łącznie przerwy w pracy wyniosły 12 lat i 2 miesiące. H.S. zwrócił się do Poradni Chorób Zawodowych WOMP o wydanie mu orzeczenia o rozpoznaniu u niego choroby zawodowej "zespół rowka nerwu łokciowego", tj. schorzenia wymienionego w poz. 13 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia. Do schorzeń w obrębie kończyn górnych spowodowanych uciskiem na pnie nerwowe należą jedynie dwa zespoły chorobowe, tj. "zespół rowka nerwu łokciowego" (na powstanie tego schorzenia narażeni są szlifierze szkła kryształowego (zdobnicy)) i "zespół cieśni nadgarstka" (powstaje np. u maszynistek, tkaczek). Poradnia Chorób Zawodowych WOMP nie rozpoznała u H.S. "zespołu rowka nerwu łokciowego". Instytut Medycyny Pracy również nie rozpoznał u badanego tego schorzenia. Wydaną na podstawie tych orzeczeń decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 1998 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 1998 r., uchylił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 1998 r. (sygn. akt I SA 823/98). W wydanych w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego orzeczeniach nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] lipca 2002 r. oraz w opiniach uzupełniających do tych orzeczeń nie rozpoznano u H.S. choroby zawodowej. Rozpoznano niewielkie zwolnienie przewodzenia impulsów i wydłużenie latencji końcowej obustronnie, prawidłowe przewodzenie ruchowe nerwu łokciowego i zwolnienie przewodzenia w nerwach pośrodkowych, co nie daje podstaw do klinicznego rozpoznawania uszkodzenia nerwów łokciowych pod postacią "zespołu rowka nerwu łokciowego". W aktach sprawy znajdują się wnioski z badań EMG (elektromiograficznego) ze Szpitala [...], na które H.S. w swoich pismach często się powołuje, wyraźnie stwierdzono, że w mięśniach unerwionych przez nerwy łokciowe (lewy i prawy) nie wykryto cech odnerwienia, a więc nie rozpoznano klinicznych objawów charakterystycznych dla "zespołu rowka nerwu łokciowego". Jednocześnie organ nadmienił, że załączniki do odwołania (23 karty w postaci odpisów wyników badań, zaświadczeń lekarskich z publicznych i niepublicznych jednostek opieki zdrowotnej, w których H.S. był leczony, świadectwa pracy) były uwzględnione w czasie dwukrotnego jego badania w Poradni Chorób Zawodowych WOMP i trzykrotnego badania w Instytucie Medycyny Pracy. Z badań lekarskich i zaświadczeń lekarskich dołączonych do dokumentacji lekarskiej i do odwołania nie wynika, aby u H.S. rozpoznano "zespół rowka nerwu łokciowego". Realizując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 304/06) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wystąpił do WOMP o wyjaśnienie wątpliwości wskazanych przez sąd. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, że w czasie badań lekarskich u H.S. nie wykryto żadnych objawów klinicznych choroby zawodowej. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] H.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że orzeczenie uzupełniające nr [...] do orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2000 r. nie uwzględnia jego stanu zdrowia powodującego brak zdolności do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Jednocześnie skarżący zwrócił się do sądu o zmianę badających go lekarzy w Poradni Chorób Zawodowych WOMP, niewydających mu dokumentacji, o którą się do nich zwraca, o przekazanie sprawy zbadania go do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz o powołanie biegłych, którzy by go przebadali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wbrew zarzutom skarżącego organ odwoławczy wydał decyzję w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] wydana została w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 304/06) uchylającego decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]. Wcześniej w sprawie choroby zawodowej H.S. "zespołu rowka nerwu łokciowego" wydane były dwa wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 16/06) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 1998 r. (sygn. akt I SA 823/98), uchylające wadliwe decyzje administracyjne. W wyroku z dnia 24 października 2006 r. sąd podniósł, że organ nie wypełnił wszystkich wskazań co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd, nie uzupełnił prawidłowo postępowania epidemiologicznego, nie wywołał opinii uzupełniających biegłych, nie udzielił odpowiedzi na wszystkie wątpliwości sądu. W tym miejscu należy odnieść się do mechanizmu związania organów i sądu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić trzeba, że nie tylko organ administracyjny, ale również i sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie wyrokowi oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej; sąd nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie dotyczy sądu w każdym składzie, bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Ocena prawna wyrażona przez sąd w orzeczeniu traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wraszawa 2004, s. 219-225; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1, poz. 2, wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/2001, ONSA 2002/2, poz. 49, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 11990/2-3, poz. 5). Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zobowiązany był poddać zaskarżoną decyzję ocenie w szczególności pod względem zgodności z wytycznymi i oceną prawną wyrażonymi w wyroku sądowym z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 304/06), z dnia 9 lutego 2006 r. (sygn. akt III SA/Lu 16/06), jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 1998 r. (sygn. akt I SA 823/98). W ocenie sądu organ, uzupełniając postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia u H.S. choroby zawodowej, wypełnił wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawach III SA/Lu 304/06 i III SA/Lu 16/06 oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I SA 823/98. Organ przeprowadził dowód z zeznań świadków, wywołał orzeczenie lekarskie uzupełniające Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] do orzeczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] oraz dodatkową odpowiedź lekarza specjalisty medycyny przemysłowej z dnia [...] czerwca 2007 r. W orzeczeniu tym upoważniona jednostka orzecznicza stwierdziła "obserwację negatywną w kierunku przewlekłej choroby układu nerwowego pod postacią obustronnego zespołu rowka nerwu łokciowego wywołanej naciskiem na pnie nerwów", orzekając, że brak jest u skarżącego objawów klinicznych choroby. Powyższa opinia oraz rozpatrywane w jej świetle uprzednio wydane orzeczenia lekarskie należycie uzasadniają stanowisko organu dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Organ zasadnie uwzględnił powyższe oraz poprzedzające je orzeczenia w zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, stosując zasady postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się w przebiegu postępowania administracyjnego uchybień przepisom postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115), które weszło w życie w dniu 3 września 2002 r. "postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów" (§ 10 powołanego rozporządzenia). Dotychczasowym przepisem, o którym mowa w tym zdaniu, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. nr 65, poz. 294 ze zm.). W przypadku H.S. postępowanie administracyjne, uzupełnione po wydaniu przez sąd administracyjny wyroków z dnia 24 października 2006 r., z dnia 9 lutego 2006 r. i z dnia 18 sierpnia 1998 r., przebiegało zgodnie z wynikającym z owego rozporządzenia schematem postępowania w przedmiocie stwierdzania choroby zawodowej. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia u strony choroby zawodowej określone w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia polegają na tym, że chorobą zawodową może być tylko schorzenie określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, oraz na tym, że choroba może zostać spowodowana wyłącznie działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy (w przedmiotowej sprawie zajmowano się stwierdzeniem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia pod pozycją 13, tj. "przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej uciskiem na pnie nerwów"). Z przepisu § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że nie każda choroba z punktu widzenia lekarskiego może być uznana za chorobę zawodową, nawet jeśli cierpi na nią osoba, która była narażona na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Po 1178/98, niepubl.). W przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie uzupełnione opiniami uzupełniającymi, stanowiące podstawę wydania decyzji administracyjnych organów obu instancji, wydały niezależne, wyspecjalizowane placówki służby zdrowia, wymienione w § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. Uznając owe opinie za spełniające w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego wymogi procesowe opinie biegłych, organ zasadnie uwzględnił je w zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednostki upoważnione do wydawania orzeczeń w przedmiocie chorób zawodowych nie stwierdziły u skarżącego wyżej wskazanej choroby zawodowej. Orzeczenia owe oparto na zgromadzonej w sprawie dokumentacji medycznej i szczegółowych badaniach, wyjaśniono na czym polega "zespół rowka nerwu łokciowego", wskazano, że pojedyncze odchylenia od normy w badaniu pomocniczym (takim jest badanie elektromiograficzne) nie dają podstawy do rozpoznania choroby zawodowej przy braku objawów klinicznych. Podkreślić należy, że badania lekarskie przeprowadzone na skarżącym w trakcie całego postępowania administracyjnego wykazane w orzeczeniach lekarskich, ocenianych w świetle opinii uzupełniającej z dnia [...] maja 2007 r., nie potwierdziły objawów wskazujących na "zespół rowka nerwu łokciowego" wyliczanych przez skarżącego (z Informacji o przebytej w uzdrowisku w I. rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej ZUS z dnia [...] września 2003 r. wynika, że nie zostały potwierdzone klinicznie podawane w wywiadzie przez skarżącego objawy dotyczące uszkodzenia nerwów łokciowych). Należy zatem podzielić stanowisko organu w ocenie prawidłowości uzupełnionego orzeczenia lekarskiego i pozostałych wydanych w sprawie, przy czym dodać trzeba, że w świetle tego, iż rozpoznawanie chorób zawodowych stanowi zagadnienie medyczne, organy inspekcji sanitarnej są związane negatywnymi orzeczeniami lekarskim, ocenionymi przez te organy jako prawidłowe opinie biegłych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 297/98, LEX nr 45837). W tych okolicznościach nie można czynić zarzutu organowi odwoławczemu, że w oparciu o powyższe orzeczenia stwierdził brak podstaw do uznania występującego u skarżącego schorzenia za chorobę zawodową. Przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy należy ocenić jako właściwie ustalony. Postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie uznać trzeba jako prawidłowe i zgodne z przepisami prawa materialnego oraz postępowania. Organ uzupełnił postępowania według oceny prawnej i wytycznych wyrażonych w wyrokach sądowych z dnia 24 października 2006 r., z dnia 9 lutego 2006 r. i z dnia 18 sierpnia 1998 r., wywołał opinie uzupełniające, spełniające warunki uznania za opinie biegłych, wyjaśnił okoliczności dotyczące braku wystąpienia u skarżącego objawów klinicznych choroby zawodowej, podał szczegółową definicję chorób obwodowego układu nerwowego wywołanych uciskiem na pnie nerwów i "zespołu rowka nerwu łokciowego". Ponadto sąd nie dopatrzył się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybień przepisom postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ obszernie i wyczerpująco uzasadnił stwierdzony brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej "zespołu rowka nerwu łokciowego". W skardze skarżący zawarł wniosek o powołanie biegłych, którzy poddaliby go badaniom lekarskim, jednakże stwierdzić należy, że w świetle ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest uprawniony do kierowania stron na badania oraz do powoływania biegłych. Jedynym środkiem dowodowym, jaki może przeprowadzić sąd administracyjny, jest dowód uzupełniający z dokumentów, a i to tylko, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 cyt. ustawy). Przeprowadzanie dowodu z opinii biegłych (w tym biegłych lekarzy) nie leży w gestii sądu. W tej kwestii sąd może jedynie dokonać oceny pod względem zgodności z prawem – przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Również niezasadny jest zarzut skargi, iż organ nie przesłuchał - ze swojej winy - zgłoszonego przez H.S. świadka H.P.. Organ w uzasadnieniu decyzji wytłumaczył, dlaczego odstąpił od przesłuchania tego świadka i wyjaśnił motywy, którymi się kierował; są one dla Sądu logiczne i znajdują potwierdzenie w sporządzonym protokole. Podnieść tylko można, iż okoliczności, na które miał być przeprowadzony dowód z zeznań tego świadka są niesporne (stanowiska i warunki w jakich pracował H.S.) i zostały wykazane innymi wiarygodnymi dowodami. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.