III SA/Lu 491/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz B. S. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] kwietnia 2018 r. B. S. (dalej jako "skarżący") złożył wniosek o przyznanie pomocy na operację w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2-2020. Przedmiotem wniosku jest utworzenie firmy świadczącej usługi montażu paneli solarnych "[...]" B. S. Dofinansowanie zostanie przeznaczone na zakup specjalistycznego sprzętu pozwalającego na montaż kolektorów solarnych. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] Zarząd Województwa L. odmówił skarżącemu przyznania pomocy. Uzasadniając przyczynę odmowy przyznania pomocy organ stwierdził, że we wniosku o przyznanie pomocy skarżący wskazał jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej adres: ul. [...],[...], natomiast jako kod prowadzonej działalności podał kod PKD 43.22 Z - Wykonywanie instalacji wodno-kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i klimatyzacyjnych. Organ ustalił, że pod wyżej wymienionym adresem od 1 kwietnia 2016 r. zarejestrowana jest działalność gospodarcza M. S., określona tym samym kodem PKD, który skarżący wskazał we wniosku. Organ ustalił również, że z wpisu w CEIDG wynika, że M. S. zawiesił wykonywanie indywidualnej działalności gospodarczej z dniem 1 kwietnia 2018 r. Organ stwierdził, że planowana do utworzenia przez skarżącego działalność gospodarcza będzie pokrywała się z działalnością prowadzoną przez M. S. Analiza biznesplanu oraz przewidzianych wydatków niezbędnych do realizacji operacji wskazuje zdaniem organu, że M. S. będzie mógł wykorzystywać zakupione środki w swojej działalności. Korzyść uzyska zatem podmiot nieuprawniony do jej otrzymania, co jest sprzeczne z celem poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność", który ma pomóc w rozpoczęciu działalności gospodarczej nowemu podmiotowi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347, str. 549), dalej jako "rozporządzenie nr 1306/2013", wyłączona jest możliwość uzyskania pomocy, jeżeli warunki wymagane do uzyskania korzyści zostały stworzone w sposób sztuczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. S. zaskarżył informację zawartą w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Skarżący zarzucił, że odmowa przyznania pomocy nastąpiła z rażącym naruszeniem przepisów prawa, bez wnikliwej analizy stanu faktycznego. Skarżący podniósł, że kod PKD wskazujący na rodzaj prowadzonej działalności jest bardzo obszerny i dotyczy wykonawstwa różnego rodzaju instalacji. Organ nie dokonał szczegółowej analizy, w jakim zakresie prowadzona jest działalność M. S. (wykonawstwo instalacji wodno-kanalizacyjnych) oraz w jakim zakresie działalność planuje prowadzić skarżący (montaż paneli solarnych). Odnosząc się do miejsca wykonywania działalność gospodarczej skarżący wyjaśnił, że z uwagi na chęć ograniczenia kosztów jej prowadzenia chce działalność zarejestrować w miejscu zameldowania, które jest także miejscem zameldowania M. S. Skarżący podniósł, że będzie to jedynie adres siedziby formy, ponieważ świadczenie usług będzie się odbywać w miejscu wskazanym przez klienta. Skarżący zarzucił organowi, że nie dokonał wnikliwej analizy historii wpisu CEiDG M. S. Podniósł, że działalność ta miała status zamknięty przed datą sporządzenia pisma informującego o odmowie przyznania pomocy (8 czerwca 2018 r.) oraz nadania przesyłki (14 sierpnia 2018 r.). W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Nie sposób podzielić stanowiska organu, że wniosek skarżącego o przyznanie dofinansowania świadczy o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania pomocy. Organ nie dokonał bowiem ustaleń, pozwalających na taką ocenę. W myśl art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L.347.549 z dnia 20 grudnia 2013 r.), bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w swoim orzecznictwie wielokrotnie stwierdzał, że żaden podmiot nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. w szczególności wyrok z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C-367/96 Kefalas i in., Rec. str. I-2843, pkt 20; z dnia 23 marca 2000 r. w sprawie C-373/97 Diamantis, Rec. str. I-1705, pkt 33, oraz z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie C-32/03 H. Fini oraz C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower). Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) na tle poprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 ("Słynczewa siła EOOD") Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Jednocześnie TSUE podkreślił, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich. W świetle wskazanych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści oraz wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przy ocenie kwestii sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy. Konieczne pozostaje zatem badanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). W wyroku z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2576/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia sztucznego stworzenia warunków dotyczy określonych ustaleń faktycznych. Obowiązkiem organu w sprawie niniejszej było zatem dokonanie w tym zakresie niezbędnych ustaleń. Jako jedyną przyczynę odmowy organ podał fakt, że pod adresem wskazanym przez skarżącego zarejestrowana jest działalność gospodarcza M. S. o podobnym zakresie, co w ocenie organu mogłoby prowadzić do skorzystania z pomocy przez podmiot nieuprawniony. To z kolei decydować miałoby o sztucznym stworzeniu warunków do uzyskania pomocy. Należy zatem przede wszystkim zauważyć, że ustalenia organu co do prowadzenia przez M. S. działalności gospodarczej nie były aktualne w dacie podejmowania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez M. S. organ ustalił na podstawie informacji zawartych w elektronicznym rejestrze przedsiębiorców - Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Za podstawę ustaleń, a w konsekwencji odmowy pomocy w dniu 8 czerwca 2018 r. organ przyjął stan z daty 5 czerwca 2018 r. (data zasięgnięcia informacji i wydruku - k. 18 akt adm.). Tymczasem, jak wynika z adnotacji zawartych w CEIDG, M. S. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 31 maja 2018 r., a z dniem 6 czerwca 2018 r. działalność ta została wykreślona z rejestru, co podniósł skarżący. W dniu rozstrzygania przez organ M. S. nie prowadził zatem już działalności gospodarczej i działalność ta była także wykreślona z rejestru. Prowadzenie działalności gospodarczej przez M. S. nie mogło stanowić więc podstawy odmowy przyznania pomocy. Skoro organ jako jedyną przyczynę odmowy uznał fakt zarejestrowania pod tym samym adresem, co adres skarżącego, działalności gospodarczej M. S., obowiązany był uwzględnić stan faktyczny z daty rozstrzygania, a zatem zweryfikować dane z CEIDG ponownie w dniu 8 czerwca 2018 r. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało nieuzasadniona odmowę przyznania skarżącemu pomocy. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że organ w żaden sposób nie wykazał, że prowadzenie działalności przez M. S. świadczy o sztucznym stworzeniu przez skarżącego warunków do uzyskania pomocy. Nawet zatem gdyby M. S. nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej nie było w ocenie sądu podstaw do odmowy przyznania skarżącemu pomocy na tej tylko podstawie. Jak wskazano wyżej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, interpretując pojęcie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania pomocy zwraca uwagę na kilka elementów, które należy wziąć pod uwagę. W wyroku w sprawie C-434/12, stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie określonych więzi między podmiotami, które uznał za współdziałające w celu uzyskania nieuzasadnionej pomocy. Należy podkreślić, że skarżący dopiero zamierza rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej jako osoba fizyczna i organ w żaden sposób nie wykazał, by skarżący był powiązany z innymi podmiotami już prowadzącymi działalność gospodarczą albo zamierzającymi taką działalność podjąć. Nie wykazał, by istniał dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy skarżącym a jego bratem. Jak wykazano wyżej, w miejscu planowanej działalności skarżącego nie jest już zarejestrowana żadna inna działalność gospodarcza. Niemniej jednak stwierdzić należy, że zarejestrowanie przyszłej działalności po adresem zamieszkania skarżącego jest zrozumiałe, skoro obniża to znacznie koszty, a rodzaj prowadzonej działalności pozwala na takie rozwiązanie. Nawet zatem gdyby brat skarżącego (M. S.) nadal prowadził swoją działalność zarejestrowaną pod tym samym adresem, nie byłoby to wystarczającą podstawą do odmowy przyznania pomocy. Konieczne jest bowiem wykazanie, że skarżący zamierza uzyskać pomoc nie na utworzenie własnej firmy i prowadzenie działalności gospodarczej, lecz na rozwój firmy brata. Takie okoliczności nie zostały jednak w sprawie wykazane. Organ nie wskazał na jakąkolwiek więź (poza wspólnym adresem i pokrewieństwem) świadczącą o współpracy, wspólnych interesach ekonomicznych, współdecydowaniu i współzarządzaniu w sprawach dotyczących działalności gospodarczej obu braci czy też koordynacji wspólnych zamierzeń inwestycyjnych. Nie wykazał także, by istniały w tym przypadku jakiekolwiek więzi kapitałowe. Nie ustalił, czy i jakim sprzętem dysponuje brat skarżącego, jakiego rodzaju usługi wykonuje (samo wskazanie kodów PKD nie jest wystraczające) i na jakiej podstawie można domniemywać, że dofinansowanie uzyskane przez skarżącego zostanie w istocie przeznaczone na rozwój firmy M. S. Organ nie powołał również jakiejkolwiek okoliczności świadczącej o tym, że cel udzielenia pomocy nie zostanie osiągnięty. Nie sposób nie zauważyć, że skarżący, będący młodą osobą, pozostającą bez pracy, zamierza podjąć własną działalność gospodarczą w zakresie montażu kolektorów solarnych i zdobył niezbędne kwalifikacje do utworzenia firmy świadczącej tego rodzaju usługi. Przygotował biznesplan i szczegółowo opisał swoje zamierzenia. Już zatem na tym etapie skarżący wykazał aktywność. Niewątpliwie zatem osiągnięte będą cele wsparcia, zarówno ogólne jak i szczegółowe: wspieranie gospodarki Roztocza, rozwój innowacyjnej aktywności mieszkańców z obszaru działania lokalnej grupy działania oraz wspieranie zakładania działalności gospodarczej na obszarze LGD. Prowadzona przez skarżącego działalność będzie zarejestrowana, da miejsce pracy skarżącemu oraz jednej osobie w wymiarze ½ etatu, a uzyskane wsparcie finansowe pozwoli na osiągnięcie założonych celów. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w wyroku C 434/12 TSUE podkreślił, że wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) nie może zostać oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Z orzecznictwa TSUE wynika, że jeśli zarzuca się określonemu podmiotowi zamiar stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy to wykazać należy, że zamiar ten skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele, o których mowa w przepisach dotyczących zasad przyznawania pomocy. W wyroku z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie C-515/03 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślił (pkt 39), że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie wymaga, z jednej strony, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w uregulowaniach wspólnotowych cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a z drugiej strony, wystąpienia subiektywnego elementu woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań wspólnotowych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Do sądu krajowego należy sprawdzenie, zgodnie z regułami dowodowymi przewidzianymi w przepisach krajowych i nie naruszając skuteczności prawa wspólnotowego, czy w postępowaniu przed sądem krajowym spełnione zostały przesłanki wystąpienia praktyki stanowiącej nadużycie (pkt 40). W wyroku z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej również stwierdził, że dowód nieuczciwej praktyki wymaga z jednej strony zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego zachowania warunków przewidzianych w regulacji wspólnotowej cel tej regulacji nie został osiągnięty, a z drugiej strony wystąpienia subiektywnego elementu woli uzyskania korzyści wynikającej z regulacji wspólnotowej poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 209 p.p.s.a.