III SA/Lu 496/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marcin Ścibor, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T.F. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia T. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A, B, T. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z zpóźn. zm.) oraz art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 z późn. zm.), skierował do Starostwa Powiatowego w [...] wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji T. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym skierował T. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A, B, T. W zawartym w decyzji pouczeniu wskazano, że w ocenie organu do złożenia kontrolnego egzaminu wystarczający jest termin do dnia 14 maja 2017 r. Wobec niepodjęcia przez T. czynności warunkujących przystąpienie do egzaminu, w postaci pobrania profilu kandydata na kierowcę, Starosta [...] pismem z dnia 16 maja 2017 r. zawiadomił T. o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia prawa jazdy kategorii A, B, T. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień kategorii A, B, T. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji T. zarzucił naruszenie przepisów art. 8 k.p.a., art. 2 Konstytucji w związku z art. 158 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, poprzez jego zastosowanie pomimo braku uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że zgodnie z powołanym jako podstawa tej decyzji przepisem art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] skierowano skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Decyzja ta została doręczona w dniu 23 marca 2017 r., a w zawartym w decyzji pouczeniu wskazano, że terminem wystarczającym do złożenia egzaminu kontrolnego jest termin do dnia 14 maja 2017 r. Natomiast z akt sprawy wynika, że strona nie zgłosiła się na egzamin kontrolny. Tym samym zaistniały przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium uznało za nieuzasadnione zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy zauważył, że powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 486/16, którym uchylone zostały decyzje organów administracji obu instancji, dotyczył decyzji w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Wyrok nie dotyczy więc okoliczności niniejszej sprawy, której przedmiotem jest cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Podstawą uchylenia przez Sąd decyzji organów administracji obu instancji było stwierdzenie, że naruszenia przepisów o ruchu drogowym, których dopuścił się skarżący, miały miejsce w okresie, w którym nie było przepisu nakładającego sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zarówno bowiem przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, jak i przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, będący podstawą skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, obowiązywały przed popełnieniem przez skarżącego pierwszego wykroczenia drogowego, to jest przed dniem 14 czerwca 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu strony; b) naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę; - przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 8 k.p.a. poprzez działanie zmierzające do pozbawienia skarżącego uprawnień kategorii A, B, T w oparciu o nową podstawę prawną wobec przegrania postępowania w oparciu o błędnie zastosowane przez organ prawo i prawomocne rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, podważając w ten sposób zaufanie obywateli do władzy publicznej, a także naruszając zasadę bezstronności i równego traktowania uczestników postępowania, b) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i wydanie decyzji z pominięciem konstytucyjnej zasady trwałości prawa, zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, dokonując degradacji powyższych zasad, pomimo braku ku tego uzasadnionych podstaw, c) art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit d ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw faktycznych oraz prawnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Po dokonaniu według wskazanych zasad kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o cofnięciu T. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, T., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą wymienione w powołanych wyżej przepisach podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, gdyż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji organy wskazały przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Przepis ten stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy, który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b. Zatem art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami odwołuje się do dwóch przepisów zawartych w art. 49 ust. 1 tej ustawy, a mianowicie przepisów zawartych w punkcie 2 oraz w punkcie 3 lit. b. Jednakże z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, który z przepisów art. 49 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami miał znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że według art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający rok. Mając na względzie treść tego przepisu nie można jednak pominąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 486/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o zatrzymaniu T. prawa jazdy kategorii T, B, A. Z kolei stosownie do treści art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega osoba posiadająca prawo jazdy w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Jednak analiza treści uzasadnień decyzji obu instancji nie pozwala na stwierdzenie czy organy brały pod uwagę ostatnio powołany przepis, przewidujący jako przesłankę sprawdzenia kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że kierowca nie zgłosił się na egzamin kontrolny, a tym samym zaistniały przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Jak wynika przy tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ drugiej instancji dostrzegł, że powołaną w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], podstawę prawną skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stanowił przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. W myśl tego przepisu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym odwołuje się wprost art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy stanowiący, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zatem przekroczenie przez kierowcę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i niepoddanie się w takiej sytuacji sprawdzeniu kwalifikacji, mimo skierowania opartego na art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b, skutkuje wydaniem przez starostę na mocy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. W myśl art. 2 pkt 32 ustawy prawo o ruchu drogowym pojazd silnikowy to pojazd wyposażony w silnik, z wyjątkiem motoroweru i pojazdu szynowego. Należy zauważyć, że z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy miały na względzie przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami, jednocześnie nie wyjaśniając bliżej podstaw jego zastosowania w sprawie i nie precyzując tej podstawy prawnej przez podanie jednego z przepisów art. 49 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Trzeba natomiast podkreślić, że w świetle art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest powołanie podstawy prawnej, która powinna być precyzyjna i nie pozostawiać wątpliwości co do treści zastosowanych przez organ przepisów prawnych. Jednocześnie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powołany przepis nakłada na organy obu instancji obowiązek szczegółowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w tym szczegółowego wyjaśnienia przyjętej przez organ podstawy prawnej decyzji. Sporządzenie uzasadnienia we wskazany sposób uzewnętrznia w treści decyzji realizację podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny i prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Stwierdzić natomiast należy, że uzasadnienia decyzji wydanych przez organy obu instancji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie spełniają powyższych wymogów. Powołana w tych decyzjach podstawa prawna jest niepełna, a przez to nieprecyzyjna i niejasna, a nadto w lakonicznych uzasadnieniach organy nie wyjaśniły przesłanek jej zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu. Ponownie rozstrzygając w sprawie organ będzie mieć na względzie wyżej opisane obowiązki w zakresie szczegółowego ustalenia w decyzji administracyjnej okoliczności stanu faktycznego sprawy, a także precyzyjnego powołania w decyzji i wyjaśnienia w jej uzasadnieniu przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która to podstawa winna odpowiadać ustalonemu stanowi faktycznemu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie z punktu II w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.