III SA/Lu 486/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 28 grudnia 2015 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. F. kwotę [...][...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o zatrzymaniu T. F. prawa jazdy kategorii T, B, A. Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., L.dz. [...] L. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Starosty L. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji T. F. (dalej: skarżący) do kierowania pojazdami. We wniosku Komendant wskazał, że skarżący w okresie od 14 czerwca 2013 r. do dnia 18 października 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał w sumie 25 punktów karnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta L. orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii T,B,A do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji do kierowania pojazdami. Starosta nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.". W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że z art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń wynika, że karalność wykroczenia ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął rok, jeżeli zaś w tym okresie wszczęto postępowanie karalność wykroczenia ustaje z upływem dwóch lat od popełnienia czynu. W związku z upływem ponad dwóch i pół roku od daty popełnienia pierwszego wykroczenia punkty karne powinny zostać usunięte. Skarżący zarzucił również brak uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. Za wykroczenia otrzymał w sumie 25 punktów karnych. Wpisy w ewidencji punktów karnych stały się ostateczne. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest władny do zmiany ilości punktów karnych wpisanych do ewidencji. Wskazał również, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy ma charakter decyzji związanej. Powyższe oznacza, że w przypadku przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu kierowcy prawa jazdy. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, organ odwoławczy podniósł, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie jednego roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Z powyższego wynika, że przekroczenie liczby 24 punktów w terminie jednego roku od dnia popełnienia pierwszego czynu, za który naliczono punkty, nie powoduje ich usunięcia z ewidencji. Po ustaleniu przekroczenia przez kierowcę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego zawartych w ewidencji, jednostka Policji jest obowiązana złożyć wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zaś starosta ma obowiązek wydania odpowiedniej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione było ochroną zdrowia i życia kierowcy i innych użytkowników dróg publicznych. W skardze sądowej T. F. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1, art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 z późn. zm.), art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z uwagi na przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Analiza stanu prawnego związanego z zatrzymaniem prawa jazdy w związku z przekroczeniem 24 punktów wskazuje, że w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta wydawał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Powyższe wynikało z art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej jako "Prawo ruchu drogowym". Art. 138 Prawa o ruchu drogowym został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, tj. z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt 14 w zw. z art. 139 ustawy o kierujących pojazdami). W przepisach ustawy o kierujących pojazdami nie ma odpowiednika uchylonego przepisu art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. W art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami jest jednak wskazówka interpretacyjna, według której w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 1 stycznia 2017 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 z późn. zm.), dalej jako "ustawa zmieniająca", w art. 7 ust. 1 pkt 5 przewidziano, że do dnia 31 grudnia 2016 r. (początkowo do dnia 3 stycznia 2016 r.) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów prawa o ruchu drogowym. Sankcja z art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej, w postaci zatrzymania prawa jazdy, wprowadzona została do krajowego porządku prawnego z dniem 18 maja 2015 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (art. 9 tej ustawy). Niesporne jest, że skarżący w okresie od dnia 14 czerwca 2013 r. do dnia 18 października 2013 r. (14 czerwca 2013 r. – 8 pkt; 13 września 2013 r. – 2 pkt; 18 października 2013 r. – 15 pkt) otrzymał 25 punktów za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Przekroczył zatem określony ustawowo limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Analiza stanu prawnego oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że naruszenia przepisów o ruchu drogowym, których dopuścił się skarżący miały miejsce w okresie, w którym nie było przepisu nakładającego sankcję w postaci zatrzymania prawa jazdy, przed wejściem w życie ustawy zmieniającej w dniu 18 maja 2015 r., ale już po uchyleniu przepisu art. 138 Prawa o ruchu drogowym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06). Należy mieć przy tym na względzie zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Przyjęcie stanowiska, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Powyższa zasada, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Odstąpienie od tej zasady, w realiach kontrolowanej sprawy, jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie omawianej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Aczkolwiek przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które nagminnie naruszają jego reguły, nie można przyjąć, aby omawiane rozwiązanie – na tle całokształtu wspomnianego systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych – było dla tej ochrony niezbędne, zwłaszcza że zagrożenie tych wartości na tym etapie jest wyłącznie potencjalne. Warto przy tym wskazać, że w przypadku przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego dochodzi do zatrzymania prawa jazdy przez Policję (por. art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym). Trudno również uznać, aby stosowanie powyższej regulacji z mocą wsteczną było jedynym możliwym do zastosowania rozwiązaniem kwestii intertemporalnych czy rozwiązywało jakiś nagły, niemożliwy do przewidzenia dla ustawodawcy wcześniej problem (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 837/15, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 158/16 i z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 291/16). Organy administracji dopuściły się zatem naruszenia art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.