III SA/Lu 498/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania I. M. wniesionego od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. orzekł, że zasiłek dla bezrobotnych wypłacony skarżącej za okres od dnia 19 maja 1993 r. do dnia 18 lipca 1993 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Wojewody L., w którym zarzuca nadinterpretację przepisów prawa oraz nieuwzględnienie dwóch dowodów w sprawie, tj. zaświadczenia lekarskiego z dnia 18 maja 1993 r. o jej niezdolności do pracy od dnia 18 maja 1993 r. oraz decyzji ZUS w L. o przyznaniu renty, wydanej w dniu 27 lipca 1993 r. Wojewoda L. rozpoznając odwołanie ustalił, że na podstawie decyzji organu I instancji z dnia 18 maja 1993 r., skarżąca nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 maja 1993 r. Zasiłek ten został wypłacony za okres od dnia 19 maja 1993 r. do dnia 18 lipca 1993 r. W dniu 23 sierpnia 1993 r. skarżąca poinformowała urząd pracy, że od dnia 17 maja 1993 r. ma przyznaną rentę inwalidzką. W związku z tym organ I instancji wydał w dniu 23 sierpnia 1993 r. decyzję o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 maja 1993 r. (tj. od dnia nabycia) z powodu pobierania świadczenia z ubezpieczenia społecznego, biorąc za podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 22 ust. 1 pkt 10 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu. Zgodnie z tym przepisem prawo do zasiłku nie przysługiwało bezrobotnemu, który pobierał rentę inwalidzką, rodzinną, świadczenie rehabilitacyjne. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu za nienależnie pobrane świadczenie uważane było świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jeżeli bezrobotny pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Regulację w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane zawiera również obowiązująca obecnie ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie art. 76 ust 2 pkt 1 tej ustawy - za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Zarówno więc w ustawie o zatrudnieniu i bezrobociu (art. 23 ust. 2 pkt 1), jak i w obecnie obowiązującej ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 76 ust. 2 pkt 1) w sposób identyczny zostało zdefiniowane pojęcie nienależnie pobranego świadczenia. Jak wynika z akt sprawy, w dniu swojej rejestracji w Rejonowym Urzędzie Pracy w L., tj. w dniu 18 maja 1993 r. skarżąca wypełniła kartę rejestracyjną bezrobotnego, gdzie w pkt 8 "Oświadczenia bezrobotnego" oświadczyła, że nie pobiera renty inwalidzkiej. Jednocześnie w pkt 12 oświadczenia skarżąca zobowiązała się do bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Zmianą taką było pobranie przez skarżącą renty inwalidzkiej od dnia 17 maja 1993 r., przy jednoczesnym pobraniu zasiłku dla bezrobotnych za okres od 19 maja 1993 r. do 18 lipca 1993 r. Dokumentem potwierdzającym przyznanie renty jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lipca 1993 r. (w aktach sprawy), przyznająca skarżącej rentę inwalidzką od dnia 17 maja 1993 r., tj. od dnia zaprzestania pobierania zasiłku chorobowego. W ocenie Wojewody L. okoliczność wydania przez organ rentowy decyzji w dniu 27 lipca 1993 r., rozstrzygającej o przyznaniu skarżącej renty od dnia 17 maja 1993 r. nie zmienia faktu, iż renta inwalidzka została przyznana i skarżąca pobrała ją od dnia 17 maja 1993 r. Organ I instancji, po uzyskaniu powyższej informacji, decyzją z dnia 23 sierpnia 1993 r. orzekł o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 19 maja 1993 r. z powodu pobierania świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Organ I instancji nie wydał decyzji w przedmiocie zwrotu pobranego przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych za ten okres. Zgodnie z art. 76 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów ( ... ) ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawniona osobę, a roszczenia powiatowego urzędu ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Ze względu na upływ okresu przedawnienia, organ I instancji nie może żądać zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za ten okres i dlatego w ocenie Wojewody L. decyzja organu l instancji z dnia 27 maja 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia, że zasiłek dla bezrobotnych wypłacony za okres od dnia 19 maja 1993 r. do dnia 18 lipca 1993 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, jest w pełni zasadna. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że jest ona sprzeczna z wcześniejszymi ustaleniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 475/08 i decyzją Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w L. z dnia 27 maja 2009 r., i w związku z tym jest ona niezgodna z prawem i stanem faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów wskazał, że przytoczone przez skarżącą wyrok i decyzja nie dotyczą one przedmiotu zaskarżonej obecnie decyzji. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2009 r. zapadł w sprawie, w której skarżąca domagała się wydania uwierzytelnionych odpisów dwóch zaświadczeń wystawionych przez organ I instancji, tj. z dnia 22 grudnia 2003 r. oraz z dnia 13 stycznia 2004 r. W wyroku tym Sąd nakazał wydać skarżącej żądane odpisy zaświadczeń i organ I instancji stosownie do rozstrzygnięcia Sądu, wydał żądane dwa zaświadczenia. Zaświadczenia te zostały przesłane skarżącej za pośrednictwem poczty, z pismem przewodnim podpisanym przez Dyrektora MUP w L. z dnia 27 maja 2009 r., które skarżąca błędnie określa decyzją. Nie jest zatem prawdą, że organ odwoławczy wydając decyzję z dnia 31 lipca 2009 r. pominął te dokumenty. Nie dotyczyły one jednakże przedmiotu postępowania odwoławczego i nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są nieważne, jednak przesądzają o tym inne powody, niż wskazane przez skarżącą. Istotnie bowiem nie ma związku między wskazywanym przez skarżącą wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 19 lutego 2009 r. nakazującym wydanie zaświadczenia, a zgodnością z prawem pobierania świadczeń, których to pobranie zostało potwierdzone w takim zaświadczeniu. Zaświadczenie potwierdza jedynie określony fakt pobierania zasiłku w danym okresie, a nie zgodność z prawem tego pobierania. Przyczyny nieważności decyzji organów obu instancji leżą gdzie indziej. Organy administracji w niniejszym postępowaniu próbowały w drodze odrębnej decyzji przesądzić, iż zasiłek dla bezrobotnych wypłacony skarżącej za okres od dnia 19 maja 1993 r. do dnia 18 lipca 1993 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Należy jednak podkreślić, że wydanie takiej decyzji musiałoby mieć konkretną podstawę prawną, której zabrakło w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną (podstawa normatywna i podstawa proceduralna). Organ stosujący prawo jest zatem obowiązany ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję. Zgodnie z generalną zasadą wskazaną w art. 6 kpa – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej. W tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (J. Wróblewski, Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji) - zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 128. Należy stwierdzić że ani w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ani w obowiązującej w dacie pobierania przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu nie ma podstawy prawnej do odrębnego orzekania przez organy administracji o tym, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Natomiast przywołane przez organy przepisy ustawowe (art. 22 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu oraz art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy) nakazują organom wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia pobranego w sytuacjach wskazanych w ustawie (art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r.). Decyzja wydawana na podstawie tych przepisów jest decyzją nakazującą zwrot pobranych należności, nie może zaś to być decyzja określająca wyłącznie, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, bowiem taka formuła orzekania nie została przewidziana przez ustawodawcę. Należy też uznać, że konstrukcyjnie wydanie takiej decyzji byłoby zbędne, skoro nie idzie za nią żaden skutek w postaci ustalenia lub przekształcenia stosunku administracyjnego. Decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej, które należy odróżniać od innych prawnie doniosłych czynności, które są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej (A. Wróbel – op. cit. s. 602). W decyzji wskazującej, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie można dopatrzyć się żadnego oświadczenia woli organu, jest to natomiast oświadczenie wiedzy stwierdzając jakiś fakt. Dlatego należy przyjąć że postępowanie mogło toczyć się jedynie w kierunku ustalenia, czy należność podlega zwrotowi, gdzie przesłankowo należało ustalić czy świadczenie było pobrane nienależnie, natomiast jeśli organ stwierdza ten brak podstaw świadczenia, ale ustala jednocześnie, że nie może domagać się jego zwrotu z powodu przedawnienia roszczenia, winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa i opisać swe ustalenia w uzasadnieniu decyzji, a nie orzekać merytorycznie o sferze faktów, w zakresie nie znanym ustawie. Orzekanie w postępowaniu administracyjnym bez podstawy prawnej jest bardzo istotną wadą decyzji, nakazującą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej.