III SA/Lu 499/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. K. R. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Prezesa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Prezesa [...] na rzecz P. K. R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę [...]zł (tysiąc siedemdziesiąt cztery złote) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. (nr [...]) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] maja 2017 r. (nr [...]/59/2017) o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy: Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r. Oddział ZUS w L. wszczął wobec P. Spółki z o.o. w L. (dalej jako Spółka lub skarżąca) kontrolę płatnika składek. Pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła sprzeciw wobec wykonywania przez Oddział ZUS czynności kontrolnych, wskazując, że prowadzenie kontroli stanowi naruszenie art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem kontrola dotyczy przedmiotu objętego już uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. ZUS Oddział w L. rozpatrzył wniesiony sprzeciw i orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych płatnika składek. Jak wyjaśniono, wszczęta obecnie kontrola uzasadniona jest faktem, że po przeprowadzeniu kontroli w 2016 r. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody nieznane organowi kontroli w chwili przeprowadzenia kontroli. Takie okoliczności zostały stwierdzone w trakcie kontroli innego płatnika składek przeprowadzonej przez ZUS II Oddział w W.. W następstwie wniesionego przez skarżącą zażalenia na to postanowienie Prezes ZUS postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wszczęcia kontroli było to, że podczas kontroli innego podatnika ujawniono dowody w postaci umów o współpracę, których stroną była skarżąca Spółka, a w konsekwencji wykryto zawieranie umów cywilnoprawnych z jej pracownikami. Sposób realizacji wzajemnych usług oraz prowadzonych rozliczeń pomiędzy Spółką a innymi podmiotami gospodarczymi może natomiast mieć istotny wpływ na zgłaszanie do ubezpieczenia osób oraz prawidłowość obliczania składek za osoby, które wykonują umowy na rzecz Spółki. Status pracownika na gruncie prawa do ubezpieczeń społecznych wyznacza w istocie nie podstawa nawiązania więzi prawnej między stronami umowy cywilnoprawnej, ale fakt świadczenia pracy nawet w sposób pośredni na rzecz określonego podmiotu. Postanowienie Prezesa ZUS stało się przedmiotem skargi skierowanej do tut. Sądu, w której skarżąca Spółka domagała się jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła: 1) błędne pouczenie o braku możliwości jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego; 2) naruszenie art. 3 § 2 ust. 2 i 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na bezpodstawnym pozbawieniu strony przez organ prawa rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 3) naruszenie art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na przekroczeniu terminu rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu od czynności organu w toku postępowania kontrolnego, 4) naruszenie art. 83b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na prowadzeniu kontroli, która dotyczy przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą prowadzoną przez ten sam organ, tj. kontrolą organu zakończoną protokołem kontroli z dnia 27 lipca 2016 r. (znak sprawy: 202016050072). Podobnie jak w zażaleniu skarżąca wskazała, że ZUS Oddział w L. w dniach 23-26 czerwca 2016 r., 6-11 lipca 2016 r. i 19-27 lipca 2016 r. przeprowadził u niej kontrolę, której zakres obejmował m.in. prawidłowość i rzetelność obliczania składek oraz zgłaszania do ubezpieczenia w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r. Kontrola ta została zakończona w dniu 27 lipca 2016 r. wydaniem protokołu kontroli, w następstwie czego skarżąca bez wezwania dokonała stosownych korekt odnośnie uchybień wykazanych w jego treści. Tym samym – według skarżącej – niedopuszczalne jest prowadzenie ponownej kontroli dotyczącej tego samego przedmiotu i okresu, co wynika z art. 83b ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dodatkowo organ w toku uprzedniej kontroli posiadał już pełną wiedzę o współpracy skarżącej z [...] Sp. z o.o., poddając ocenie zarówno umowy zawarte między tymi podmiotami jak i dokumenty dotyczące wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w Spółce i składkach uiszczanych z tytułu ich wynagradzania w związku ze współpracą tych osób z innymi podmiotami (w tym ze wskazaną spółką). Nie zaistniały w takiej sytuacji w niniejszej sprawie nowe okoliczności, które uzasadniałyby ponowne wszczęcie kontroli wobec skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 280/17, odrzucił wniesioną przez skarżącą skargę uznając, że na tego rodzaju rozstrzygnięcie w ogóle nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą Spółkę Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 534/18, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt SK 37/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168) – jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Stwierdzono jednocześnie, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego należało uwzględnić pomimo tego, że odrzucenie skargi miało miejsce przed jego wydaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Uwzględniając opisany wyżej stan sprawy nie budzi już wątpliwości to, że postanowienie Prezesa ZUS utrzymujące w mocy postanowienie ZUS Oddział w L. w przedmiocie kontynuowania wobec skarżącej Spółki czynności kontrolnych – podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w oparciu o kryterium jego zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.). Jednakże u podstaw dokonania tego rodzaju kontroli leży prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, w oparciu o zgromadzone przez organy dowody. Ustalenia faktyczne nie mogą zaś opierać się na twierdzeniach nie podlegających weryfikacji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Z tej przyczyny, mając na względzie istotę zarzutów podniesionych w skardze, w pierwszej kolejności weryfikacji podlegała prawidłowość dokonanych w tej sprawie ustaleń faktycznych. Ewentualne ustalenie bowiem, że okoliczności faktyczne nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione – uniemożliwia dokonanie należytej oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a zatem, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżony akt jest bowiem zgodny z prawem wówczas, kiedy odpowiada zarówno przepisom postępowania administracyjnego (regułom proceduralnym), jak też przepisom prawa materialnego. W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie sposób dokonać należytej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że ZUS Oddział w L. w dniach: [...] lutego 2017 r., [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 6, art. 86 ust. 2 i art. 92a z dnia [...] października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – zawiadomił Spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie: prawidłowości i rzetelności obliczenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład oraz zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w zakresie wykonywanej pracy na rzecz własnego pracodawcy w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu [...] kwietnia 2017 r. (data wydania upoważnienia do przeprowadzenia kontroli), organ podjął w tym zakresie czynności kontrolne dotyczące skarżącej Spółki (uprzednia kontrola w tym samym przedmiocie została zakończona protokołem kontroli z dnia 27 lipca 2016 r. i objęła okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2015 r.), z powołaniem się na wyjątek od ogólnej zasady przewidziany w art. 83b ust. 2 pkt 8 obowiązującej w czasie prowadzenia przedmiotowej kontroli ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Według art. 83b ust. 1 tej ustawy, organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Jednakże według powołanego art. 83b ust. 2 pkt 8 ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy po sporządzeniu protokołu kontroli z poprzedniej kontroli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi kontroli w chwili przeprowadzenia kontroli (...). Zaistniały w sprawie wyjątek polegał zdaniem organ na tym, że podczas kontroli innego płatnika składek, tj. [...] Sp. z o.o. prowadzonej przez ZUS II Oddział w W., ujawniono dowody w postaci umów zlecenia i umów o dzieło zawieranych przez tę spółkę z osobami świadczącymi pracę na rzecz skarżącej Spółki. Według organu, nowe dowody ujawnione podczas kontroli innego płatnika składek należą zaś do istotnych i mają wpływ nie tylko na tytuł do ubezpieczeń społecznych, ale i na wysokość podstawy wymiaru składek ubezpieczonych, zatem wszczęcie kontroli znajdowało oparcie w obowiązującym prawie. Skarżąca zakwestionowała to stanowisko organu wskazując, że organ w toku zakończonej już uprzednio kontroli poznał zarówno kontrahentów świadczących usługi na rzecz skarżącej, w tym zwłaszcza usługodawców, którzy w kontrolowanym okresie świadczyli usługi na jej rzecz w sposób powtarzalny w poszczególnych miesiącach przez cały okres, a którym była [...] Sp. z o.o. Posiadał również wiedzę o innych wynagrodzeniach pracowników etatowo zatrudnionych w kontrolowanej jednostce i składkach płaconych od tych innych wynagrodzeń przez innych płatników, w tym przez [...] Sp. z o.o. Tym samym nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 83b ust. 2 pkt 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w postaci "ujawnienia nowego nieznanego organowi dowodu". Okoliczność zlecania wykonywania umownie określonych prac przez [...] Sp. z o.o. pracownikom zatrudnionym w kontrolowanej jednostce – była Oddziałowi ZUS podczas zakończonej wcześniej kontroli zatem znana, stąd nie było podstaw do ponownego kontrolowania skarżącej w tym samym zakresie oraz za ten sam okres. Powyższa argumentacja stron postępowania w połączeniu z treścią zaskarżonych postanowień oraz dowodami z dokumentów znajdującymi się w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, bowiem zostało wydane bez należytego zebrania dowodów i ich oceny. Trzeba zwrócić uwagę, że poza sporem pozostaje to, iż ujawnienie umów zlecenia dotyczących pracowników skarżącej Spółki u innego podmiotu i wykonujących czynności u swojego pracodawcy może mieć wpływ na obowiązki określone w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym przede wszystkim wymiar należnych składek. Jednakże rzeczą organów powołujących się na przesłanki uprawniające do wszczęcia przez ten sam organ postępowania kontrolnego u tego samego podmiotu w tym samym przedmiocie, także za okres, który podlegał już kontroli w przeszłości – w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 8 nieobowiązującej już ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – uzależnione było od zebrania dowodów, że przesłanka ta została spełniona. Nie wystarczy gołosłowne twierdzenie, że organ nie wiedział o konkretnych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach. Należało bowiem za pomocą właściwych dla postępowania administracyjnego instrumentów tę okoliczność wykazać. Należy również mieć na uwadze, że procedura zawarta w rozdziale 5 omawianej ustawy, pt. "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" (art. 77-84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), z jednej strony nakładała na kontrolowanego szczegółowo określone obowiązki, a z drugiej miała również na celu ochronę praw przedsiębiorcy. Natomiast zakaz prowadzenia ponownej kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu objętego uprzednio zakończoną kontrolą (art. 83b ust. 1 tej ustawy) – jest jednym z instrumentów gwarantujących ochronę tych praw. Tymczasem administracyjne akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów pozwalających potwierdzić przyjętą przez organy argumentację. Przede wszystkim brak w tych aktach protokołów zakończonych kontroli, zarówno w stosunku do skarżącej Spółki jak i [...] Sp. z o.o. oraz innych dokumentów zgromadzonych w ich toku, które pozwalałby wykluczyć fakt znajomości przez organ okoliczności, na które obecnie się powołuje, przy uzasadnieniu kontynowania czynności kontrolnych w przedmiocie i okresie, który został już skontrolowany. Trudno zaakceptować sytuację, w której organ twierdzi, że nie miał wiedzy o określonych okolicznościach faktycznych i dowodach, kiedy nie przedstawia na to żadnych dowodów, które pozwoliłyby na potwierdzenie zasadność takiego stanowiska. Jak już wyżej wskazano, zakaz wszczynania i prowadzenia ponownej kontroli ma charakter gwarancyjny. Wskazuje to na wagę, jaką ustawodawca położył na konieczność wykazania podstaw wszczęcia ponownej kontroli u tego samego przedsiębiorcy, w tym samym przedmiocie i obejmującej również skontrolowany już okres. Dlatego organ mający zamiar przeprowadzenia takich czynności nie może powoływać się wyłącznie na własną subiektywną ocenę sprawy, lecz winien w sposób szczegółowy przedstawić argumentację uzasadniającą prawidłowość jego stanowiska, z odwołaniem się do właściwych dowodów zebranych w aktach spraw. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jak również akt administracyjnych sprawy wskazują, że organ odwoławczy powyższym wymogom nie sprostał. Wskazane uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania stronie argumentów wykorzystywanych przy formułowaniu rozstrzygnięć jest natomiast istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Chodzi o to, by organ w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśnił stronie motywy, które w jego ocenie stanowią podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może być zdana w tym zakresie na domysły. Organ winien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, Nr 19, poz. 366). Wskazane powyżej naruszenia proceduralne powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I w sentencji wyroku. Należy przy tym podkreślić, że nie było rolą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu. Dlatego rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS weźmie pod uwagę powyższy uwagi i w ramach postępowania odwoławczego odniesienie się do argumentacji skarżącej podważającej prawidłowość twierdzeń, w oparciu o które organy procedowały. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji (480 zł), opłaty skarbowe od pełnomocnictw (34 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w postepowaniu przed sądem drugiej instancji (360 zł), uzasadniają przepisy art. 200, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).