III SA/Lu 5/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) i z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania I.P. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej narządu głosu i odwołania od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] uchylającej własną, wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u I.P. choroby zawodowej i uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...]. Na wyżej wymienioną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego I.P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w której wnosi o rozpatrzenie sprawy i podjęcie odpowiedniej decyzji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 21/04 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, uzasadniając rozstrzygnięcie koniecznością bardziej wnikliwego wyjaśnienia charakteru schorzenia, wymagającego uzyskania uzupełniającej opinii lekarskiej. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego organ odwoławczy w dniu 25 października 2004 r. rozpatrzył odwołanie I.P. z dnia 16 września 2003 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej narządu głosu i wydał decyzję którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u I.P. choroby zawodowej. Na powyższa decyzję skargę I.P. ponownie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której domaga się weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc merytoryczne argumenty, związane z tym, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego) wynika, że I.P. zatrudniona w szkolnictwie od 15 sierpnia 1952 r. na stanowisku nauczyciela pracowała od 1 września 1957 r. do 1974 r. W 1974 r. została powołana na stanowisko dyrektora szkoły. Na tym stanowisku pracowała do 1 września 1991 r. tj. do czasu przejścia na emeryturę. W czasie pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a więc na stanowisku administracyjnym bez narażenia na nadmiemy wysiłek głosowy, prowadziła zajęcia dydaktyczne w wymiarze kilku godzin tygodniowo. Z orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych WOMP wynika, że u I.P. choroby zawodowej nie rozpoznano. Realizując wytyczne Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 21/04 organ wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi o bardziej szczegółowe uzasadnienie wydanego orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia 1 sierpnia 2003 r. W odpowiedzi Instytut podtrzymując swoje poprzednie orzeczenie lekarskie wyjaśnił wątpliwości Sądu dotyczące braku podstaw do rozpoznania u I.P. choroby zawodowej. W w/w piśmie Instytut Medycyny Pracy w Łodzi oświadczył jednoznacznie, po przeprowadzeniu szeregu specjalistycznych badań, uzupełnionych badaniem ogólnolekarskim oraz analizą całej dokumentacji dołączonej do skierowania w tym dokumentacji lekarskiej, że stwierdzone zmiany morfologiczno czynnościowe w obrębie krtani nie są typowe dla obrazu klinicznego choroby zawodowej narządu głosu i nie są wymienione w obowiązującym wykazie chorób zawodowych. Wykazane cechy przerostu w obrębie przedniego odcinka lewego fałdu przedsionkowego pozostają bez związku z pracą zawodową związaną z wysiłkiem głosowym. W następstwie nadmiernego wysiłku głosowego zmiany chorobowe dotyczą fałdów głosowych, a nie fałdów przedsionkowych, do przerostu których może dojść z przyczyn pozazawodowych, (np. czynnik zapalno-infekcyjny). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie administracyjne w sprawie jest dotknięte tak poważnymi wadami natury proceduralnej, że rozstrzygnięcie Sądu musi mieć charakter kasacyjny bez względu na ocenę sprawy co do meritum. Wskazać należy, że organ I instancji - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnywydał decyzję nr [...] w sprawie w dniu [...] września 2003 r., a następnie ją uchylił decyzją z dnia [...] września 2003 r. z ewidentnym naruszeniem podstawowych zasad procesowych. Decyzja uchylająca poprzednie rozstrzygnięcie została doręczona skarżącej w dniu 15 września 2003 r. i zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do organu nadrzędnego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzja z dnia 12 września 2004 r. nie została zaskarżona przez stronę, gdyż wniesione z datą 16 września 2003 r. odwołanie I.P. dotyczy jedynie merytorycznej decyzji z dnia 4 września 2003 r., z której rozstrzygnięciem strona się nie zgadza. Kolejne odwołanie – bliżej nieprecyzujące jakiej czynności dotyczy - zostało wniesione w dniu 14 października 2003 r. a zatem po upływie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 12 września 2003 r. Niezależnie od krytycznej oceny decyzji organu I instancji z dnia 12 września 2003 r. uznać należy, że decyzja ta stała się ostateczna, eliminując z kolei z obrotu prawnego decyzję z dnia 4 września 2003 r. W świetle powyższych istotnych konstatacji zaskarżona decyzja zawiera wady natury proceduralnej: Po pierwsze: organ odwoławczy nie mógł decyzją z dnia 26 listopada 2003 r. uchylić decyzji ostatecznej organu I instancji w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W rachubę wchodził wyłącznie środek przewidziany w rozdziale 13 kpa, po przeprowadzeniu z urzędu stosownego postępowania. Wadliwa decyzja organu odwoławczego została jednak wyeliminowana z obrotu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 21/04. Nie ulega zatem wątpliwości, że w chwili ponownego orzekania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego istniała w obrocie prawnym wadliwa, lecz wywołująca skutki prawne, ostateczna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...] uchylająca własną, wcześniej wydaną decyzję z dnia [...] września 2003 r. W konsekwencji – nie było już w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. Podkreślić należy ważną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 ust. 1 kpa. Formalna strona tej zasady wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123). Po drugie: skoro nie ma w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2003 r. to organ odwoławczy nie mógł zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymać w mocy decyzji nieistniejącej. Co więcej – w chwili orzekania przez organ odwoławczy postępowanie pierwszoinstancyjne nie zostało zakończone, a zatem postępowanie odwoławcze w ogóle było przedwczesne. Mając na względzie powyższe uchybienia zaistniałe w postępowaniu administracyjnym Sąd uznał konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedopuszczalne bowiem było – w okolicznościach sprawy niniejszej – uchylenie własnej decyzji nieostatecznej w trybie art. 155 kpa przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie zostały ponadto spełnione pozostałe wymogi skorzystania z powyższego trybu także jak ustalenie, że strona decyzją nabyła prawo, uzyskanie zgody strony, ustalenie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Uchybienia powyższe są tak oczywiste, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2003 r. w trybie określonym w rozdziale 13 kpa, co przede wszystkim powinien uczynić organ odwoławczy. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2003 r. spowoduje, że w obrocie pozostanie decyzja z dnia [...] września 2003 r. od której strona złożyła w dniu 16 września 2003 r. odwołanie i będzie ono mogło być przedmiotem rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.