III SA/Lu 5/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Małgorzata Syta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania prawa jazdy kategorii III uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 105 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu i po rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] 1970 r. w przedmiocie wydania J. G. prawa jazdy kategorii III (nr [...], numer druku [...]), umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z dnia [...] lipca 2005 r. (KTD.[...]) podpisanym z upoważnienia Starosty został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej oznaczonej decyzji z uwagi na to, że z akt sprawy J. G., a w szczególności z protokołu nr [...] z dnia [...] 1970 r. wynika, że ten nie zdał egzaminu państwowego uprawniającego do wydania prawa jazdy kategorii B. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.), zaś rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje także w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało wszczęte z urzędu i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie określonym w art. 156 i nast. k.p.a., to wszczęte postępowanie należy umorzyć. Na powyższą decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł Prokurator Rejonowy rozstrzygnięciu zarzucając obrazę art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 polegającą na błędnym uznaniu, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] 1970 r. w przedmiocie wydania J. G. prawa jazdy kategorii III jest bezprzedmiotowe, podczas gdy ww. decyzja została wydana z rażącą obrazą obowiązujących wówczas art. 20 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. z dnia 2 grudnia 1961 r.) oraz § 195 ust. 2 w związku z § 194 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. z 27 lipca 1968 r. nr 27, poz. 183), polegającą na przyznaniu J. G. uprawnień do kierowania pojazdami kategorii III bez uprzedniego zdania egzaminu kwalifikacyjnego na tę kategorię prawa jazdy. Ponadto skarżący zarzucił rozstrzygnięciu obrazę art. 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a. polegającą na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. W niniejszej sprawie brak jest elementów, które wskazywałyby na bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] 1970 r. wydano J. G. prawo jazdy kategorii III pomimo, że wymieniony nie zdał egzaminu kwalifikacyjnego na tę kategorię prawa jazdy, co wprost wynika z akt ewidencyjnych kandydata na kierowcę. Decyzja ta wydana została z rażącą obrazą obowiązujących wówczas przepisów. Okoliczność ta zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 powinna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe rażąco naruszyło przepisy k.p.a. i z tego powodu zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia faktycznego ani prawnego zajętego przez organ stanowiska. Stanowi to naruszenie art. 107 § 3, art. 8, 9 i 11 k.p.a. W związku z powyższymi uchybieniami Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi. W dniu [...] lutego 2006 r. na posiedzeniu mediacyjnym przeprowadzonym przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie po wystąpieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o cofnięcie skargi, Prokurator Rejonowy nie wyraził zgody na cofnięcie skargi i wniósł o przekazanie sprawy do rozpoznania przez sąd. W związku z nieprzyjęciem przez strony na posiedzeniu mediacyjnym wspólnych ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, sprawę skierowano do rozpoznania przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy decyzję tę wyeliminować z porządku prawnego. Sąd nie podziela jednak stanowiska skarżącego, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji należy orzec stwierdzenie jej nieważności. Z uwagi na okoliczność, iż co do kwestii poniżej rozważanej istnieją rozbieżne poglądy w orzecznictwie i doktrynie, jest wskazane, by zaskarżoną decyzję nie uznawać za rażąco naruszającą prawo, a za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym sprawy Starosta zwrócił się z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] 1970, dotyczącej prawa jazdy nr [...] kategorii III na druku nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] umorzyło postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w sprawie nie podziela poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności wszczętego przez organ z urzędu, uznanie przez organ, że nie zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czyni postępowanie bezprzedmiotowym w tym zakresie i uzasadnia umorzenie postępowania. Sąd stoi na stanowisku, iż w przypadku gdy, prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w tym również wszczęte z urzędu, organ administracji publicznej stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem prawnym zewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, rozstrzygającym sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącym sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Decyzje administracyjne można podzielić na rozstrzygające sprawę co do jej istoty i nierozstrzygające sprawę co do jej istoty. Decyzją nierozstrzygającą sprawy co do jej istoty jest w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja o umorzeniu postępowania (art. 105, art. 138 § 1 pkt 2 in fine, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania następuje wówczas, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie organ oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w fazie rozpoznania związany jest wyznaczonym przedmiotem tego postępowania, czyli ustaleniem czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w formie decyzji. Z art. 158 wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać zakończone jedną z trzech rodzajów decyzji: decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Z przepisów tych nie wynika, by w przypadku ustalenia, iż badana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., należało umorzyć postępowanie. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do wprowadzenia innego rodzaju decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w zależności na przykład od tego, z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak i na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.), wyznaczony jest jednolicie przedmiot tego postanowienia i rodzaj decyzji je kończącej (art. 158 k.p.a.). Organy administracji publicznej właściwe do orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności są bezwzględnie związane wyznaczonymi rodzajami decyzji (B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej [w:] Państwo i Prawo z 2001 r. nr 8, str. 29; por. również B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, s. 754). Takie stanowisko wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2000 r. (sygn. akt II SA/Wr 148/99, opubl. OSP 2001/1/16), w myśl którego podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty, dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy dopuszcza na podstawie art. 105 § 1 kodeksu umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; decyzja taka niesie za sobą skutek, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi naruszenie art. 105 § 1 kodeksu (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 1997 r., sygn. akt I SA 932/95, opubl. ONSA 1997/4/189, w którym wyrażono stanowisko, że nawet wycofanie przez prokuratora sprzeciwu po wszczęciu postępowania z urzędu przez organ na zasadzie art. 157 § 2 w związku z art. 186 k.p.a., nie może być uznane przez organ za podstawę do umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Przyjąć zatem należy, że jeżeli w toku dokonywanych ustaleń organ prowadzący postępowanie administracyjne dojdzie do wniosku, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności (czyli w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w przedmiocie wydania prawa jazdy kategorii III J. G. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa), to wówczas powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, której to postępowanie dotyczy, a nie wydawać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie postępując w powyżej wyłożony sposób, organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej decyzji. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.