III SA/Lu 505/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy referent Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy M. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] Wójta Gminy M. P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie odwołania D. H. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w R. oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie odwołania D. H. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w R. bez wypowiedzenia z dniem 30 czerwca 2011 r. U podstaw w/w zarządzenia legły ustalenia Wójta Gminy M. jako organu prowadzącego szkołę, uzasadniające w jego opinii negatywną ocenie wykonywania zadań przez D. H. (zaniechania stosowania przez nią przepisów zawartych między innymi w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i innych ustaw) oraz o jej niewłaściwej współpracy z organem prowadzącym szkołę i brak woli w zakresie poprawy tejże współpracy, czego dowodem jest pismo D. H. z dnia 12 maja 2011 r. będące odpowiedzią na pytanie postawione przez organ prowadzący szkołę w związku ze stwierdzonymi przez ten organ uchybieniami dotyczącymi stosowania obowiązujących przepisów. Organ prowadzący szkołę uznał, że kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97 poz. 674 ze zm.), oraz art. 4 i art. 39 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572 ze zm.), dalej jako u.s.o.. Wojewoda L., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nadzorcze, eliminujące zarządzenie Wójta Gminy M., wskazał, że nie występują dwie podawane przez Wójta Gminy przyczyny odwołania dyrektora. Pierwsza z nich, to ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 (art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ u.s.o.). Druga przyczyna, to wystąpienie przypadku szczególnie uzasadnionego (art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.s.o.). Z tego powodu zarządzenie Wójta narusza w sposób istotny prawo (art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b oraz pkt 2 u.s.o.). W skardze sądowej Wójt Gminy M. zarzuca, że Wojewoda błędnie interpretuje 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ u.s.o. ponieważ wystarczającym powodem odwołania dyrektora bez wypowiedzenia jest negatywna ocena wykonywania przez niego zadań wymienionych w art. 34 ust. 2, to jest rażące naruszenie obowiązków dyrektora w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Poza tym procedura oceny pracy dyrektora – wbrew stanowisku Wojewody – została zakończona. Wreszcie Wojewoda niezasadnie przyjmuje, z naruszeniem art. 38 ust. 2 u.o.s., że nie zasięgnięto opinii kuratora oświaty przed odwołaniem D. H.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu z następujących względów. W świetle akt sprawy organ prowadzący szkołę (tu – Wójt Gminy M.) dopatruje się wielu nieprawidłowości w prowadzeniu przez D. H., Dyrektora Szkoły Podstawowej w R. - procesu inwestycyjnego. Zdaniem organu, adaptację pomieszczeń piwnicznych oraz dobudowę węzła komunikacyjnego w tamtejszej Szkole przeprowadzono wadliwie bowiem D. H. zlecając wykonawcy budowlanemu wykonanie robót budowlanych nie ustaliła wcześniej wartości zleconego zamówienia, dowolnie wybrała wykonawcę robót, nie określiła w umowie zakresu zleconych robót, zaniechała kontroli jakości i prawidłowości wykonania zlecenia, nie sporządziła protokółu odbioru robót – przed zapłatą wynagrodzenia wykonawcy, prowadziła prace budowlane bez pozwolenia na budowę i bez dziennika budowy. Powyższe – w ocenie organu - uzasadnia odwołanie D. H. w trybie natychmiastowym. Poza tym za odwołaniem bez wypowiedzenia przemawia okoliczność, że kryterium oceny pracy dyrektora stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7, art. 42 ust. 2 Karty Nauczyciela oraz 4 i art. 39 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.). Organ podnosi w uzasadnieniu swojego zarządzenia z dnia 22 czerwca 2011 r., że negatywnie ocenia pracę D. H.. Wojewoda L. prezentuje pogląd, że brak jest podstaw do zwolnienia D. H.. Wójt Gminy M. w szeroko rozbudowanej argumentacji podniesionej w skardze, zarzuca Wojewodzie L., że ten błędnie interpretuje przepisy, które upoważniają organ prowadzący szkołę do odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów i wniosków. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach przewidzianych przez prawo. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przewiduje, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia (art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b/). Przepis ten wymaga, aby ustalono, w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, negatywną ocenę pracy lub negatywną ocenę wykonywania zadań, wymienionych w art. 34 a ust. 2, to jest w szczególności: pkt 1) prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem, 2) przestrzegania obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz 3) przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Powyższe wyliczenie nie zawiera zamkniętego katalogu spraw finansowych i administracyjnych, za realizacje których odpowiedzialny jest dyrektor szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 34 a ust. 1 u.s.o., organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nie ulega wątpliwości, iż oceny, o których mowa w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.s.o. - to jest negatywna ocena pracy, lub negatywna ocena wykonywania zadań określonych w art. 34 a ust. 2 u.s.o. (czyli zadań z szeroko rozumianego zarządzania szkołą w tym prawidłowości zarządzania mieniem (środkami finansowymi) oraz przestrzegania norm BHP pracowników i uczniów oraz norm regulujących organizacje pracy szkoły i placówki) – muszą wynikać z ustaleń poczynionych w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Artykuł 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ u.s.o. zawiera swoiste odesłanie do odrębnych przepisów, poprzez zamieszczony zwrot "w trybie kreślonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli". Zatem negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 musi być ustalona w drodze odrębnych przepisów. Do nich zaliczyć trzeba regulacje zamieszczone w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Zasadą jest, że oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (art. 6 a ust. 6 Karty Nauczyciela). Z dalszych przepisów Karty Nauczyciela wynika, że nauczyciel obowiązany jest rzetelnie realizować zadania związane z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły: dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą; wspierać każdego ucznia w jego rozwoju. W art. 7 ust. 1 Karta Nauczyciela przewiduje, że szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Dyrektor, w myśl tego przepisu, sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole. Zgodnie z art. 7 ust. 2 Karty Nauczyciela, dyrektor odpowiedzialny jest w szczególności za: 1) dydaktyczny i wychowawczy poziom szkoły, 2) realizację zadań zgodnie z uchwałami rady pedagogicznej i rady szkoły, podjętymi w ramach ich kompetencji stanowiących, oraz zarządzeniami organów nadzorujących szkołę. Szczegółowe zasady oceny nauczycieli reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczycieli (...). Z akt sprawy nie wynika, aby D. H. została negatywnie oceniona przed odwołaniem jej ze stanowiska dyrektora szkoły. Po pierwsze, brak jest oficjalnego dokumentu, sporządzonego w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli, stwierdzającego negatywną ocenę pracy D. H., jako Dyrektora Szkoły. Tryb ten, jak wyżej wskazano, regulują przepisy zawarte w Karcie Nauczyciela oraz w w/w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000 r. Po drugie, negatywna ocena pojawia się dopiero w dniu 24 czerwca 2011 r. Wójt Gminy M. sporządza wówczas kartę oceny pracy i negatywnie ocenia pracę D. H. (k. 74 - 78 akt sądowych). Odwołanie D. H. następuje w dniu 22 czerwca 2011 r. Po trzecie, wcześniej L. Kurator Oświaty w piśmie z dnia 6 maja 2011 r. proponuje ocenę wyróżniającą (k. 37 akt sądowych). W dniu 16 czerwca 2011 r. Wójt Gminy nie zgadza się z taką oceną. Jego zdaniem, D. H. zasługuje na ocenę dobrą (k. 48 akt sądowych). Zatem w dacie podjęcia zarządzenia z dnia 22 czerwca 2011 r. nie ma negatywnej oceny pracy D. H.. Nie dochodzi do wspólnej oceny pracy dyrektora – wyrażonej przez organ nadzoru pedagogicznego i organ prowadzący szkołę. Oba organy proponują różne oceny, ale żadna z nich niej jest oceną negatywną, co wyżej wykazano. Brak takiej oceny – wymaganej zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ u.s.o. w związku z art. 6 a ust. 6 Karty Nauczyciela – czyniło niedopuszczalnym odwołanie D. H. bez wypowiedzenia z dniem 30 czerwca 2011 r. Oznacza to, że organ prowadzący szkołę narusza art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ u.s.o. Narusza także przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Określa on, że organ w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Analiza akt sprawy nie potwierdza wniosku, że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tegoż przepisu, upoważniający Wójta Gminy M. do odwołania D. H. w czasie roku szkolnego – bez wypowiedzenia. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10, negatywna ocena dyrektora w zakresie gospodarki finansowej nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem (pozwalającym odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia). O takim przypadku można mówić, w świetle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, jeśli w grę wchodzi destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły, to jest w realizacji zadań szkoły w zakresie nauczania i wychowania (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 1969/01). Podkreślania wymaga, że odwołanie bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. może nastąpić po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora musi być w takim przypadku pozytywna, co oznacza, że kurator nie zgłasza zastrzeżeń odnośnie zamiaru natychmiastowego odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły. O wydanie opinii w tym zakresie, Wójt nie wystąpił. W tych okolicznościach pozbawioną usprawiedliwionych podstaw skargę należało oddalić na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.