III SA/Lu 518/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nałożył na S. L. opłatę w wysokości [...] zł z tytułu czynności wykonanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 37 ustawy z dnia [...] r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że przeprowadzone w dniach [...] i [...] r. w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, w związku z wytypowaniem S. L. [...] kontrole sanitarne wykazały szereg nieprawidłowości natury sanitarno - higienicznej w zakresie wymogów higienicznych i zdrowotnych warunków pracy. Uchybienia dotyczyły niedopełnienia obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 81, poz. 716 ze zm.) w zakresie wyposażenia Kliniki Chorób Zakaźnych funkcjonującej w strukturze organizacyjnej Szpitala w środki i stopnie hermetyczności pomieszczeń izolacyjnych dla ludzi wymaganych w przypadku narażenia na czynnik biologiczny zaklasyfikowany do 4 - tej grupy zagrożenia. Organ podał, że ujawnione uchybienia zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji PPIS w L. z dnia [...] r. (Nr [...]) nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ wskazał, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do pobierania opłaty w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Sposób ustalania wysokości tej opłaty wynika z przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203). W. nałożonej przez PPIS w L. opłaty wynosi [...] zł. Kwota ta obejmuje koszty bezpośrednie obejmujące: czas kontroli i średnie wynagrodzenie pracowników przeprowadzających kontrolę oraz dodane do nich koszty pośrednie obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi; koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego oraz koszty transportu. W odwołaniu strona zarzuciła: - naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji o obciążeniu opłatą kontrolowanego podmiotu, w sytuacji kiedy tego rodzaju rozstrzygnięcie może wchodzić w grę w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, czy zdrowotnych, a decyzja w tym przedmiocie powinna uzyskać walor ostateczności; - przedwczesne wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty z uwagi na fakt, że "główna" decyzja z dnia [...]. zobowiązująca do wykonania wymaganych prawem obowiązków polegających na dostosowaniu Kliniki Chorób Zakaźnych do wymagań w zakresie wyposażenia w środki i stopnie hermetyczności pomieszczeń izolacyjnych dla ludzi wymaganych w przypadku narażenia na czynnik biologiczny grupy 4 – tej zagrożenia, nie była ostateczna, bowiem stronie służyło prawo wniesienia odwołania do Wojewódzki Inspektor Sanitarny (wniesiono je w dniu [...] r.). Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] podzielił stanowisko i argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrole sanitarne przeprowadzone przez PPIS w L. w dniach [...] i [...] r. w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego ujawniły, że funkcjonująca w strukturze organizacyjnej S. L. Klinika Chorób Zakaźnych nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 kwietnia 2005 r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Organ odwoławczy podniósł, że w tych okolicznościach zaistniały podstawy do ustalenia opłaty zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określającym, iż za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, a opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Organ odwoławczy podkreślił, że naliczenie należnej opłaty w tym przypadku zostało dokonane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W przedmiotowej sprawie na całościowy koszt opłaty składają się koszty bezpośrednie obejmujące: czas kontroli i średnie wynagrodzenie pracowników przeprowadzających kontrolę oraz dodane do nich koszty pośrednie obejmujące: średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi; koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; koszty transportu. W. kosztów bezpośrednich wyniosła [...] zł, zaś pośrednich - [...] zł. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że do akt sprawy dołączono zarządzenie Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia zmian do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w L. z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w L. w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego wraz z załącznikiem określającym stawki godzinowe i koszty pośrednie do obliczenia opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez pracowników PSSE w L. w ramach nadzoru oraz schemat obliczenia kosztów bezpośrednich i pośrednich. Organ odwoławczy argumentował dodatkowo, że treść protokołów z kontroli sanitarnych wskazuje na uchybienia dotyczące niespełniania wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowiących niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki. Ujawnione uchybienia stanowiły podstawę decyzji PPIS w L. z dnia [...] r. (Nr [...]) nakazującej usunięcie określonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy stwierdził, że strona niezasadnie zarzuca naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdyż postępowanie w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne jest odrębnym i niezależnym postępowaniem administracyjnym, którego samodzielną podstawą prawną jest powyższy przepis zgodnie, z którym w przypadku kontroli sanitarnej stwierdzającej naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych organ pobiera opłatę od podmiotu odpowiedzialnego za spełnienie tych wymagań, w wysokości kosztów wykonania tej kontroli. Skargę na w/w decyzję wniósł S. L. zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą opłatę w wysokości [...] zł z tytułu czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Podstawę prawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 36, poz. 203). Bezspornym w sprawie jest, że kontrole sanitarne przeprowadzone w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego przez PPIS w L. w dniach [...] i [...]. (udokumentowane stosownymi protokołami) wykazały, że należąca do S. L., Klinika Chorób Zakaźnych nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie szkodliwych czynników biologicznych dla zdrowia w środowisku pracy oraz ochrony zdrowia pracowników zawodowo narażonych na te czynniki (Dz. U. Nr 81, poz. 716 ze zm.). Zdaniem Sądu, sporną opłatę zasadnie ustalono na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten stanowi, iż za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, a opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Bezpodstawne są zarzuty strony skarżącej o naruszeniu art. 36 ust. 1 cyt. ustawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ inspekcji sanitarnej ustala opłatę w przypadku przeprowadzenia czynności kontrolnych w wyniku, których stwierdzono określone nieprawidłowości w funkcjonowaniu skontrolowanego podmiotu. Ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych, czy zdrowotnych stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji nakładającej opłatę na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za przeprowadzone badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. To, że wystąpiły uchybienia w zakresie wymagań higienicznych, sanitarnych oraz zdrowotnych, wynika jednoznacznie z treści protokołu z dnia [...] r. dokumentującego wyniki kontroli przeprowadzonej w S. L.. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy nie uzależnia możliwości ustalenia opłaty od wydania przez organ ostatecznej decyzji w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości. Regułą jest w myśl powołanego przepisu, że opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych. Opłat nie pobiera się – stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – jeżeli wyniku kontroli nie stwierdzono naruszenia tego rodzaju wymagań. Wskazany w tym przepisie wyjątek od zasady, że pobiera się opłatę, potwierdza dodatkowo tezę, że bez naruszania przepisów prawa Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł w przedmiocie ustalenia i pobrania opłaty. Prawidłową jest wiec dokonana przez organ interpretacja art. 36 ust. 1 cyt. ustawy. Skład orzekający WSA w Lublinie nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/GL 912/12 (przywołanego w skardze), że decyzja nakładająca obowiązek poniesienia opłaty musi być poprzedzona ostatecznym rozstrzygnięciem w przedmiocie naruszenia przez stronę wymagań higieniczno – sanitarnych. W tym miejscu należy zasygnalizować, że w orzecznictwie prezentowane jest również zapatrywanie, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy badań laboratoryjnych, czy też innych czynności podjętych przez organy w związku ze sprawowaniem bieżącego bądź zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 715/11 oraz powiązany z nim wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1129/12; publ. CBOiS). Zaskarżona decyzja znajduje również normatywne oparcie w uregulowaniach zawartych we wspomnianym wyżej rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do § 2 cyt. rozporządzenia, wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Rozporządzenie określa, jakie koszty należy zaliczyć do kategorii kosztów bezpośrednich, a jakie do pośrednich. W myśl § 3 rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Stosownie do treści § 4 omawianego rozporządzenia, do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Sumę należnych kosztów oblicza się doliczając koszty pośrednie do wysokości kosztów bezpośrednich (§ 5 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia opłaty w wysokości [...] zł składającej się z kosztów bezpośrednich wynoszących [...] zł oraz kosztów pośrednich w kwocie [...]zł. W świetle akt sprawy strona skarżąca nie kwestionuje ani wysokości opłaty, ani sposobu jej wyliczenia. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.