III SA/Lu 518/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia 29 maja 2024 r. Nr [...] w przedmiocie powołania Zastępcy Wójta Gminy K. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia. Zarządzeniem nr 23/2024 z dnia 29 maja 2024 r. Wójt Gminy K. – działając na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") – powołał z dniem 1 czerwca 2024 r. A. B. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy K.. Po ponad roku, pismem z dnia 25 sierpnia 2025 r. Wojewoda Lubelski jako organ nadzoru wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wskazane zarządzenie Wójta Gminy K.. Zarzucił Wójtowi, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1135) oraz przepisów rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W konsekwencji wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem tego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zarządzeniem nr 23/2024 z dnia 29 maja 2024 r. Wójt Gminy K. powołał A. B. z dniem 1 czerwca 2024 r. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy K.. W podstawie prawnej wydania tego zarządzenia wskazano art. 26a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę. W myśl zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zastępca wójta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. Z treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych wynika zaś, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3 ustawy, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystająca z pełni praw publicznych, posiadająca kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku oraz osoba, która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tym samym przywołane przepisy statuują wymóg posiadania przez osobę powołaną na stanowisko zastępcy wójta kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na tym stanowisku (art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy). Natomiast minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach pracowników samorządowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1638, ze zm.), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do postanowień zawartych w załączniku nr 2 do wskazanego rozporządzenia, obejmującego "Wykaz stanowisk, kwoty maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego oraz minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania", w tabeli zatytułowanej "Stanowiska pracowników zatrudnionych na podstawie powołania", minimalne wymagania kwalifikacyjne na stanowisku zastępcy wójta, bez względu na liczbę mieszkańców gminy, to wykształcenie wyższe i 6 lat stażu pracy (Lp. 4 kolumna 5 i 6 załącznika nr 2 do rozporządzenia). W ocenie organu nadzoru z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że osoba powołana na stanowisko zastępcy wójta powinna posiadać wykształcenie wyższe. Z informacji udzielonych przez Wójta Gminy K. pismem z dnia 6 sierpnia 2025 r. wynika, że A. B. powołany na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy K. nie posiada wymaganego przepisami prawa wykształcenia wyższego. Do przedmiotowego pisma dołączono wyłącznie świadectwo ukończenia przez niego Studium Pedagogicznego oraz jego świadectwo dojrzałości z Technikum Mechanicznego Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w K.. Niespełnianie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych skutkuje niedopuszczalnością powołania danej osoby na stanowisko zastępcy wójta. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że powołanie zastępcy wójta jest aktem podwójnego charakteru, a mianowicie czynnością z zakresu prawa pracy i aktem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie Wójta w niniejszej sprawie wywołuje zatem podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego (ustrojowego) oraz w sferze prawa pracy. Ten ostatni jego aspekt mający charakter indywidualny, stanowiący czynność z zakresu prawa pracy, nie stoi na przeszkodzie temu, że zarządzenie takie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym, podejmowaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym przyjąć należało, że akt ten podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na to, że w dniu 15 września 2025 r. powołany przez niego A. B. złożył rezygnację z pełnienia funkcji Zastępcy Wójta Gminy, wnioskując o rozwiązanie stosunku pracy. W konsekwencji, tego samego dnia Wójt wydał zarządzenie, w którym odwołał A. B. ze stanowiska Zastępcy Wójta, a w dniu 16 września 2025 r. rozwiązany został jego stosunek pracy na zasadzie porozumienia stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Według tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Stosowny wniosek został złożony przez Wojewodę L. w skardze, zaś organ nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi było zarządzenie nr [...] Wójta Gminy K. z dnia 29 maja 2024 r. w sprawie powołania A. B. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy. Wniesiona skarga oparta została na zarzucie wadliwości tego powołania ze względu na to, że osoba powołana na stanowisko zastępcy wójta nie spełniała przewidzianych prawem kwalifikacji do jego sprawowania w zakresie posiadania bezwzględnie wymaganego wykształcenia wyższego. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Według zaś art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych podlega między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, do których należy również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 – dalej jako: "u.s.g."). Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona właśnie na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wobec niestwierdzenia przez wojewodę we własnym zakresie nieważności zaskarżonego zarządzenia będącego przedmiotem skargi, w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie nie zostało objęte rozstrzygnięciem nadzorczym, a dopuszczalna prawem skarga została wniesiona przez Wojewodę L. po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym kontekście zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Wójta Gminy K. w sprawie powołania Zastępcy Wójta stanowi zarządzenie należące do kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Stosowanie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zastępca wójta jako pracownik samorządowy jest zatrudniany na podstawie powołania. Jednocześnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wynika, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3 ustawy, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystająca z pełni praw publicznych, posiadająca kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku oraz która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru. Zaznaczyć należy, że treść powyższych przepisów jest jednoznaczna i nie pozostawia żadnej swobody organowi zatrudniającemu pracownika samorządowego na stanowisku kierowniczym. Oznacza to, że brak któregokolwiek z wyżej wymienionych ustawowych wymagań skutkuje niedopuszczalnością powołania danej osoby na kierownicze stanowisko urzędnicze w administracji samorządowej, nawet jeśli osoba ta spełnia pozostałe wymagania. Treść komplementarnych przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych jest jasna i nie pozwala na żadne odstępstwa od wskazanych tam wymogów w zakresie wymagań kwalifikacyjnych osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze w administracji samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1200/18). Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach pracowników samorządowych określa rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, wydane na podstawie delegacji określonej w art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do postanowień zawartych w załączniku Nr 2 do wskazanego rozporządzenia obejmującego "Wykaz stanowisk, kwoty maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego oraz minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie powołania", w tabeli zatytułowanej: "Stanowiska pracowników zatrudnionych na podstawie powołania", minimalne wymagania kwalifikacyjne na stanowisku zastępcy wójta, bez względu na liczbę mieszkańców gminy, to posiadanie wykształcenia wyższego i 6 (sześciu) lat stażu pracy (Lp. 4 kolumna 5 i 6 załącznika Nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych). Bezsporne zaś w rozpoznawanej sprawie okazało się to, że A. B. rzeczywiście nie posiadał i nie posiada wyższego wykształcenia, co skutkowało uznaniem wniesionej przez organ nadzoru skargi za w pełni uzasadnioną. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Wójta o umorzenie postępowania na skutek okoliczności zaistniałych po wniesieniu skargi, wyjaśnić należy, że sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie. Otóż, w dniu 15 września 2025 r. Wójt Gminy K. wydał wprawdzie zarządzenie nr 49/2025, w którym odwołał A. B. ze stanowiska Zastępcy Wójta, jednakże nie czyni to bezprzedmiotowym postępowania, w którym sąd administracyjny – co do zasady – stwierdzić może nieważność zaskarżonego aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Charakter wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcia powoduje, że od samego początku akt (zarządzenie) dotknięty istotną wadą nie mógł wywoływać przewidzianych nim skutków prawnych (skutek ex tunc), a zatem nie mógł kształtować skutecznie uprawnień lub obowiązków określonych podmiotów. Natomiast ewentualne uchylenie zaskarżonego aktu przerywa jedynie skutek prawny z dniem jego uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe w wyniku aktu uchylonego od czasu jego wejścia do obrotu prawnego do dnia jego uchylenia (skutek ex nunc). Należało zatem skonstatować, że istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności aktu, nawet wyeliminowanego już z obrotu przed rozstrzygnięciem sądu na skutek wniesionej skargi, nie rodzi skutku bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie, ponieważ taki akt w okresie jego funkcjonowania w obrocie prawnym wywołał już określone skutki i stanowił podstawę dla wielu czynności podjętych na jego podstawie. Reasumując, w okolicznościach tej sprawy w pełni uzasadnione okazały się argumenty, że zaskarżone zarządzenie było niezgodne z prawem, a istniejąca obecnie niemożność stwierdzenia nieważności tego aktu wynika jedynie z przepisów szczególnych. Przypomnieć należy, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej ma za kryterium zgodność kontrolowanego aktu z prawem. Jak zaś wyżej wywiedziono, treść przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych jest jasna i nie pozwala na żadne odstępstwa od wskazanych tam wymogów w zakresie bezwzględnie koniecznych kwalifikacji osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze w administracji samorządowej. Podnoszone przez Wójta argumenty nie opierały się na przepisach prawa, lecz miały charakter celowościowy, wobec czego nie mogły zostać uwzględnione przez sąd sprawujący kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. W konsekwencji nie było wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem. Niezgodność ta ma przy tym charakter istotny, uzasadniałaby zatem w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności zakwestionowanego skargą aktu. Jednakże według regulacji szczególnej zawartej w art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zaskarżone zarządzenie zostało bowiem podjęte w dniu 29 maja 2024 r., a zatem ponad rok przed wniesieniem skargi do sądu przez organ nadzoru. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., sąd mógł orzec jedynie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Mając powyższe okoliczności na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. – orzekł, jak w sentencji wyroku.