III SA/Lu 529/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K. J. i M. L. - "R. T." spółka cywilna na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [ ...] na podstawie art. 106 § 3 i § 5 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. ) dalej jako: u.t.d., odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia - zgodnie z proponowanym rozkładem jazdy – przedsiębiorcom K. J., M. L. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą R. T. spółka cywilna na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B. P.- W. przez M. P. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, iż na podstawie art. 85 k.p.a. przeprowadził oględziny na linii komunikacyjnej B. P. – M. P. – W., polegające na bezpośrednim zbadaniu zasadności uruchomienia dodatkowej komunikacji na tej linii. Marszałek Województwa L. dopuszczając ten dowód powołał się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 343/09, w którym Sąd wskazał na możliwość badania potoków podróżnych. Oględziny zostały przeprowadzone przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego w dniach 14, 15, 16, 17 i 19 maja 2010 r. Na podstawie protokołów oględzin zostało sporządzone w dniu 2 czerwca 2010 r. "Zbiorcze zestawienie wyniku oględzin przeprowadzonych w dniach 14, 15, 16, 17 i 19 maja 2010 r. Organ przytoczył wyniki zbiorczego zestawienia, tj. wskazał średnie zapełnienie kursów realizowanych przez firmę G. S. oraz PKS B. P. w poszczególnych dniach badania. Zaznaczył, iż wszystkie podane dane zostały obliczone z uwzględnieniem wyłącznie miejsc siedzących. W toku oględzin ustalono, jakimi pojazdami były realizowane badane kursy, co pozwoliło na przyjęcie opinii, iż wszystkie kursy odbywały się w warunkach komfortowych. Organ wskazał, iż średnie zapełnienie we wszystkich badanych kursach w trakcie oględzin wyniosło 53,45 %. Organ pierwszoinsatncyjny zaproponował pismem z dnia [...] maja 2010 r. wspólnikom spółki rozważenie innych możliwości kursów niż przedstawione, a które nie kolidowałyby z już realizowanymi na tej linii kursami. Strona nie wyraziła zgody na zmianę projektu rozkładu jazdy. Marszalek Województwa L. twierdził, iż na przedmiotowej linii komunikacyjnej brak jest potrzeb do uruchomienia dodatkowych kursów, gdyż istniejąca komunikacja w zupełności zaspokaja potrzeby przewozowe, a uzgodnienie wydania nowego zezwolenia może jedynie spowodować spadek liczby pasażerów korzystających z usług już istniejących na w/w linii przewoźników, a co za tym idzie wydanie zezwolenia dla przedsiębiorców K. J. i M. L. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą R. T. spółka cywilna, stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Uruchomienie dodatkowych kursów spowoduje zagrożenie opłacalności wykonywania kursów na już istniejących liniach, w sytuacji, gdy przewoźnicy je wykonujący mają wolne miejsca w swoich pojazdach. Już po wydaniu zaskarżonego postanowienia w dniu 4 sierpnia 2010 r. wpłynęło do organu pismo strony z dnia 4 sierpnia 2010 r., w którym podnieśli, iż przekroczony został termin do zajęcia stanowiska, nie zostali powiadomieni o oględzinach przeprowadzonych w dniach 14, 15, 16, 17 i 19 maja 2010 r. Dodali, iż od ponad roku prowadzą obserwacje przedmiotowej linii i przeprowadzili badania rynku. W wyniku tej analizy stwierdzają, iż nie są zagrożeniem dla istniejących przewoźników, a potencjalnych klientów będą pozyskiwać wysoką jakością usług, tj. klimatyzowanymi busami posiadającymi 16 miejsc siedzących, co pozwala na wygodne podróżowanie, poza tym jeden z ich busów posiada windę inwalidzką, co umożliwia przewóz osób na wózkach inwalidzkich. Żalący przeprowadzili akcję zbierania podpisów wśród pasażerów korzystających z dotychczasowej linii na trasie W. – B. P. przez M. P. Na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożyli zażalenie nazwane odwołaniem, K. J. i M. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą R. T. spółka cywilna. Wnieśli o uchylenie postanowienia. Stwierdzili, iż nie zgadzają się z argumentacją organu pierwszej instancji, że zbiorcze wyniki przeprowadzonych w dniach 14 - 19 maja 2010 r. oględzin, z których wynika, że średnie zapełnienie autobusów na przystankach początkowych w B. P. i w W. wyniosło 53,45 % jest wystarczającym argumentem do odmowy, uzgodnienia proponowanego zezwolenia, gdyż organ nie uwzględnił ilości pasażerów wsiadających na przystankach pośrednich. Organ nie uwzględnił też, że przewoźnicy wykonują przewozy autobusami o różnej liczbie miejsc, stąd wyliczenie średniej wykorzystania miejsc siedzących jest matematycznie nieprawidłowe. Nie zostało tym samym wykazane, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych, co wynika z zapisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Dalej podnieśli, iż postanowienie zostało oparte na błędnym wyliczeniu przez organ ilości realizowanych kursów na omawianej trasie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, iż nie mogą one zostać uwzględnione. Według Kolegium, zbiorcze wyniki badań potoku podróżnych przeprowadzone przez pracowników organu pierwszej instancji w dniach od 14 do 19 maja 2010 r. stanowią wystarczający powód do odmowy uzgodnienia proponowanego zezwolenia. Wbrew twierdzeniom strony żalącej, organ uwzględnił wsiadających na przystankach pośrednich, ponadto organ uwzględnił fakt, iż przewoźnicy wykonują przewozy autobusami o różnej ilości miejsc. Wprowadzenie dodatkowych ośmiu (8) kursów z W. do B. P. i ośmiu (8) kursów z B. P. do W., w godzinach zbliżonych do innych przewoźników, stanowiłoby zagrożenie dla już istniejących linii, regularnych pod względem ich rentowności i mogłoby doprowadzić do likwidacji tych linii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało rację żalącym, iż organ pierwszej instancji popełnił uchybienie, wydając postanowienie przed upływem okresu do wypowiedzenia się strony, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednak zdaniem Kolegium, pismo to istotnego wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie nie miało. W piśmie tym strona żaląca podniosła kwestię niezawiadomienia o oględzinach przeprowadzonych w dniach od 14 do 19 maja 2010 r. Organ drugoinstancyjny zważył, iż w przedmiotowej sprawie, nie było oględzin, a jedynie wykorzystano wyniki oględzin (badania potoku podróżnych) ze sprawy o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych, przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B. P. – W. przez M. P. z indywidualnego wniosku K. J., który złożył taki wniosek w organie pierwszej instancji (wg wiedzy Kolegium sprawa na dzień wydania niniejszego postanowienia nie została zakończona). Takie wykorzystanie materiału dowodowego z bliźniaczej sprawy jednego ze wspólników żalącej Spółki jest dopuszczalne, prawa nie narusza i nie są to oględziny w niniejszej sprawie w rozumieniu k.p.a. Zebrane przez stronę żalącą podpisy podróżnych popierających uruchomienie dodatkowych połączeń, nie podważają wyników badania potoku podróżnych przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Niezasadny jest zarzut odnośnie ilości wykonywanych kursów na przedmiotowej trasie. W wyjaśniającym piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ pierwszej instancji wykazał, iż faktycznie na tej linii jest wykonywanych 39 kursów z W. oraz 37 kursów z B. P. Załącznik nr 2 do tego pisma, zawierający zestawienia aktualnie realizowanych kursów dane te potwierdza. Kolegium nie widziało również podstaw do twierdzenia, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy Konstytucji, czy zasadę swobody działalności gospodarczej statuowaną w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślał, iż działalność gospodarcza w zakresie przewozów jest działalnością regulowaną m.in. przez ustawę o transporcie drogowym, na co pozwala dyspozycja art. 22 Konstytucji. Organ pierwszej instancji na podstawie zebranego materiału zasadnie odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia, wykonał przy tym swe ustawowe kompetencje. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożyli K. J. i M. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "R. T." zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.), poprzez dokonanie błędnej rozszerzającej wykładni prawa, skutkującej odmową uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii B. P. – W., wyłącznie na tej podstawie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, co w konsekwencji prowadzi do rażącego i nieuzasadnionego przepisami prawa ani ważnym interesem społecznym ograniczenia swobody podejmowania działalności gospodarczej. b) art. 18 ust. 1 lit. g/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), poprzez przekroczenie kompetencji Marszałka Województwa L. ograniczonej przepisem prawa (tj. art. 18 ust. 1 lit. g/ cytowanej ustawy) wyłącznie do uzgodnienia stanowiska w przedmiocie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej, a nie do oceny poszczególnych wymogów wniosku o udzielenie zezwolenia, w tym szczegółów rozkładu jazdy. Ponadto, zdaniem skarżących nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 10, 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 104 § 2 i art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez: - wydanie postanowienia przez organ pierwszej instancji przed upływem wyznaczonego terminu do wypowiedzenia się przez stronę odnośnie zgromadzonego materiału postępowania i złożenia ewentualnych wniosków, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia istotnego w sprawie stanowiska strony, wyrażonego w piśmie z dnia 4 sierpnia 2010 r. oraz kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy środka dowodowego stanowiącego załącznik do pominiętego pisma, tj. list poparcia zawierających około 200 nazwisk osób domagających się uruchomienia nowej linii ekspresowej na trasie B. P. –W. przez M. P. - brak doręczenia z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu drugiej instancji postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty K. J., wspólnikowi spółki cywilnej "R. T.", co w istotny sposób utrudniło mu obronę praw poprzez brak możliwości poznania dokładnej treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia b) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oczywiście błędnych i sprzecznych z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli ustaleń stanu faktycznego polegających na lakonicznym przyjęciu przez organ drugiej instancji, że listy poparcia załączone do pominiętego przez organ pierwszej instancji pisma skarżących z dnia 4 sierpnia 2010 r. "nie podważają wyników badań potoku podróżnych na przedmiotowej linii komunikacyjnej wykonanych przez organ", w sytuacji gdy listy te mają zasadniczy wpływ na ocenę, czy ilość potencjalnych podróżnych (potok pasażerów) i rentowność już istniejących przewoźników uzasadnia pozytywne, uzgodnienie zezwolenia w przedmiocie rozkładów jazdy i końcowe ustalenie, czy istnieje potrzeba uruchomienia dodatkowych kursów. c) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a., tj. niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu pomimo braku wystąpienia przesłanek z art. 10 § 2 k.p.a. i w konsekwencji brak zawiadomienia skarżących w prawem przewidzianym terminie o miejscu i terminie oględzin ruchu pasażerów, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącym wzięcia udziału w przeprowadzanych czynnościach mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie ograniczenie się do powiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się post factum co do poczynionych ustaleń, dokonanych nie w sprawie z wniosku "R. T." s.c. M. L., K. J., lecz w innej sprawie z wniosku K. J., prowadzącego odrębną działalność gospodarczą dotyczącą transportu osób. d) art. 7, 8, 77 § 1 , 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez: - wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na błędnym, nieobiektywnym, niekompletnym i krzywdzącym dla skarżących przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, polegające na nie przeprowadzeniu w niniejszej sprawie oględzin, tj. badania potoku podróżnych, a jedynie oparcie ustaleń stanu faktycznego na nieprawidłowo wyliczonych ustaleniach poczynionych w innej "bliźniaczej" sprawie, co w konsekwencji zadecydowało o odmowie uzgodnienia rozkładów jazdy i wydaniem skarżonego rozstrzygnięcia, - wybiórcze zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niezwrócenie się bezpośrednio do Marszałka Województwa L. Delegatura w B. P. w celu dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie do organów wykonawczych w mieście i gminie B. P. i M. P. w sytuacji, gdy równocześnie pominięto jako nie mający znaczenia dla sprawy głos mieszkańców B. P. wyrażony w złożonych podpisach na załączonych listach poparcia znajdują się w aktach sprawy, - poczynienie błędnych założeń, nie znajdujących żadnego uzasadnienia w prognozach ekonomicznych, że przedsięwzięcie gospodarcze skarżących będzie stanowić poważne zagrożenie dla interesów już funkcjonujących przewoźników, chyba że skarżący zmienią godziny odjazdów w swoich rozkładach jazdy. W związku z powyżej wykazanym naruszeniem przepisów prawa, skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia SKO w L. oraz poprzedzającego je postanowienia Marszałka Województwa L. oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujących m.in. koszty sądowe i wynagrodzenie adwokata, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2011 r. skarżący podnieśli dodatkowo, iż badanie potoku wskazującego o zapełnieniu autobusów na poziomie 53,45% jest nieprawidłowe. Organ administracji dokonując analizy przeprowadzonego badania nie wskazał sposobu ani metody dokonania wyliczeń. W piśmie skarżący przedstawili swój sposób wyliczenia zapełnienia autobusów i według tego średnie zapełnienie busów kształtowało się na poziomie 72%. Firma "R. T." s.c. chce prowadzić przewozy ekspresowe, tylko z jednym przystankiem pośrednim w M. P., co znacznie skróci czas podróży do 3 godzin. Busy, którymi dysponuje skarżący są znacznie wygodniejsze i posiadające klimatyzacje, a jeden z nich jest przystosowany dla osób niepełnosprawnych. Spółka cywilna, którą prowadzą K. J. i M. L. chce konkurować na rynku usług przewozowych jakością usług, co wpłynęłoby na ich znaczną poprawę na proponowanej przez nich trasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie nie wszystkie argumenty podnoszone przez skarżących są uzasadnione, tym niemniej sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych w skardze i powołanej tam podstawie prawnej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego doręczenia postanowienia drugoinstancyjnego K. J. to należy stwierdzić, iż zapadłe rozstrzygnięcie powinno być doręczone każdemu ze wspólników spółki cywilnej. Analizując przepisy dotyczące strony w postępowaniu administracyjnym, to należy wskazać na art. 29 k.p.a., zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Kodeks cywilny, ani przepisy szczególne nie przyznają spółce cywilnej osobowości prawnej. Rozważając status spółki cywilnej wskazać należy, że na gruncie prawa cywilnego spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz tylko wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. W literaturze i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (por. uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r., III CZP 176/92, OSNCP z 1993 r. Nr 10, poz. 171; uchwała 7 sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNCP z 1996 r. Nr 5, poz. 63; wyrok SN z 28 października 2003 r., I CK 201/02, Lex 151608). Sytuacja spółki cywilnej w sprawach gospodarczych z dziedziny transportu drogowego wynika z obowiązującej w dacie wydawania decyzji, ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.- dalej ustawa o s.dz.g.) . Ustawa ta w art. 4 ust. 1 określiła, iż przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Ustawa o s.dz.g. w art. 4 ust. 2 przyjęła, że za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Jak z tego wynika przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o s.dz.g. nie jest spółka cywilna, lecz poszczególni jej wspólnicy. Zaznaczyć należy, że również ustawa o transporcie drogowym w żadnym z przepisów nie przyznaje spółce cywilnej, w dziedzinie transportu drogowego, zdolności prawnej ani zdolności sądowej. U.t.d. posługuje się pojęciem przedsiębiorcy, a jak wskazano wyżej przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka. Brak zatem przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej osobowość prawną oraz brak przepisów prawa, które przyznawałyby spółce cywilnej zdolność prawną, mimo braku osobowości prawnej, w sprawach z dziedziny transportu drogowego. W konsekwencji spółki cywilne nie mają zdolności sądowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadmnistracyjnym. Ponieważ przedsiębiorcami, zgodnie z ustawą o s.dz.g. są wspólnicy spółki cywilnej, to oni jako przedsiębiorcy, związani umową spółki cywilnej, mogą występować jako strona postępowania administracyjnego, a następnie jako strona postępowania sądowego. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 106/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., II GSK 5/08; wyrok NSA z dnia 15 maja 2008 r., II GSK 115/08). Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że wspólnicy spółki cywilnej działającej pod nazwą "R. T. s.c." – osoby fizyczne K. J. i M. L. występują jako odrębni przedsiębiorcy, którzy prowadzą wspólne przedsięwzięcie w postaci spółki cywilnej. Każdy z nich oddzielenie ma zdolność prawną w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym – jako osoba fizyczna. Podmiotem praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy wspólnicy. Dlatego też, organ administracji ma obowiązek doręczać wszelką korespondencję w sprawie, każdemu ze wspólników spółki jako stronie postępowania administracyjnego art. 40 § 1 k.p.a. Niemniej jednak, w ocenie Sądu okoliczność, że doręczenie postanowienia SKO było z powyżej przedstawionych przyczyn wadliwe, to nie spowodowało ono dla K. J. ujemnych skutków procesowych. Skorzystał on ze stosownego środka zaskarżenia i w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Marszalka Województwa L. wydane zostały w trybie art. 106 k.p.a. tj. w toku współdziałania organów. Materialnoprawną podstawą współdziałania organów stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g/ u.t.d. Zgodnie z nim , rozpoznanie przez marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa – wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa właściwym ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 351/09 (publ. Centralne Baza Orzeczeń NSA) wskazał, że obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, iż organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swej opinii, zaś organ, do kompetencji którego należy załatwienie sprawy co do istoty (organ decyzyjny), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi czynić to za pomocą innego organu. W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie - o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w konsekwencji wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji (art. 18 ust. 1 pkt Iit. g/ u.t.d.) – to organ "uzgadniający" staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy u.t.d. wyznaczają kompetencje przynależne organowi "decyzyjnemu" oraz organowi "uzgadniającemu". Stwierdził, że dokonywanie analizy sytuacji rynkowej (art. 22a ust. 3 u.t.d.) oraz ocena okoliczności objętych tą analizą należy do wyłącznych uprawnień organu orzekającego decyzją w przedmiocie zezwolenia. Tym samym uprawnienia te nie "przechodzą" na organ współdziałający. Organ uzgadniający nie jest władny ,oceniać przy wyrażaniu swego stanowiska, czy wydanie wnioskowanego zezwolenia jest uzasadnione w świetle okoliczności wymienionych w art. 22 ust. 5 pkt 1-4 u.t.d. Skoro analiza sytuacji rynkowej (art. 22 a ust. 3 u.t.d.) leży w gestii organu merytorycznie rozstrzygającego sprawę co do istoty i wpływ na nią może mieć opinia organizacji konsumentów – to tym samym okoliczności uwzględnione w tej analizie nie mogą być przedmiotem ustaleń organu uzgadniającego i nie podlegają ocenie przez ten organ. Marszałek Województwa L. w procesie uzgodnieniowym, skorzystał z badania potoku podróżnych przeprowadzonego na tej linii komunikacyjnej w dniach 14-19 maja 2010 r. W oparciu o wyniki zapełnienia poszczególnych kursów w tych dniach, wyliczył średnie zapełnienie autobusów, które wynosiło 53,45% . Organu obu instancji zbiorcze badania potoku podróżnych, wskazywały jako wystarczający powód do odmowy uzgodnienia proponowanego zezwolenia. Zgodzić się należy z organami administracji obu instancji , iż badanie potoku podróżnych jest istotnym dowodem umożliwiającym ocenę istnienia zapotrzebowania na dodatkowe kursy autobusów na tej trasie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. , jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. W fazie postępowania przed organem organ nie jest "skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., II GSK 775/08, Lex nr 515976). Dlatego niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art.79 k.p.a. Jednakże – zdaniem Sądu – zgodzić się należy ze skarżącymi, iż ani organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie wskazały sposobu i metody dokonanych wyliczeń, tylko je arbitralnie przyjęły. Skarżący w oparciu o wskazane w zestawieniu zbiorczym dane liczbowe zapełnienia poszczególnych kursów autobusów – dane liczbowe dokonali wyliczeń, z których wynika, iż średnie zapełnienie autobusów na linii komunikacyjnej wynosi ok. 72%. Brak wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji jaką metodą i sposobem, organ dokonał wyliczeń średniego zapełnienia autobusów na poszczególnych kursach w badanych dniach, oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Oznacza to, że zostały naruszone przepisy art.7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art.106 § 1 i 4 k.p.a. Uznając powyżej przedstawiony zarzut za trafny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę powinno wykazać jaką metodą posłużyło się dokonując wyliczeń potoku pasażerów na poszczególnych kursach w ciągu dnia oraz w oparciu o jakie działania matematyczne wyliczono średnie zapełnienie autobusów na tej linii komunikacyjnej. Należy również zauważyć, iż organy obu instancji nie dokonały oceny przedstawionego przez skarżącego rozkładu jazdy autobusów z punktu widzenia, iż obsługiwane przez firmę "R. T. s.c." linia komunikacyjna ma mieć charakter ekspresowy i skrócić okres podróży na trasie B. P. – W. do 3 godzin. Odnosząc się do tej propozycji skarżących, organ drugoinstancyjny powinien ocenić czy czas przejazdu w tak krótkim okresie czasu do W. jest możliwy, bez naruszenia przepisów o ruchu drogowym. Oznacza to, że organy administracji nie dokonały oceny materiału dowodowego zgromadzonego, bądź oceniły go wybiórczo czym naruszyły art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Trzeba pamiętać, że odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym musi się opierać na kryteriach ustawowych, które zawarte są w przepisach zamieszczonych w art. 22a ust. 1 u.t.d. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie postanowienia negatywnego w oparciu o inne przesłanki. Przykładowo – jeżeli organ stwierdzi, że występują okoliczności, o których mowa w art. 22a ust. 2 pkt a/ u.t.d., to powinien wykazać, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejącej linii (...). Dla ustalenia znaczenia pojęcia "zagrożenie" istotne znaczenie będzie miała treść art. 22 Konstytucji RP ,sytuująca zasadę wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a/ u.t.d. stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08 i z dnia 17 marca 2008 r. , sygn. akt II GSK 69/08). To z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w akrach sprawy – zebranego i ocenionego stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – ma wynikać, czy i z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii komunikacyjnych. Skoro organ odwoławczy dokonując merytorycznej oceny postanowienia Marszałka Województwa L., nie wskazał aby wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie negatywnego postanowienia należało zaskarżone rozstrzygnięcie uchylić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dostosuje się do powyżej przedstawionych wskazań oraz ustosunkuje się do zarzutów zawartych w odwołaniu i skardze oraz piśmie procesowym skarżących z dnia 2 lutego 2011 r. i wyda stosowne do poczynionych ustaleń postanowienie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 powyżej wymienionej ustawy.