III SA/Lu 532/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania stypendiów dla uzdolnionych uczniów stwierdza nieważność § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Lubelski skarży uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, podważając legalność jej § 4 ust. 4 określającego, że wnioski o przyznanie stypendium niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi Wojewoda podniósł m. in., że wprowadzenie regulacji zamieszczonej w § 4 ust. 4 nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ przyznanie stypendium dla uzdolnionych uczniów, jak i odmowa przyznania tego rodzaju stypendium, następuje w drodze decyzji administracyjnej i tym samym zastosowanie będą miały przepisy ustawy k.p.a. w tym jego art. 64 § 2 i instytucja uzupełniania braków podania. W ocenie Wojewody, wskazany przepis uchwały nie tylko reguluje kwestię już ujętą w ustawie, ale również w sposób sprzeczny z normami ustawowymi nie przewiduje wezwania do uzupełnienia podania oraz przesądza o tym, że wnioski niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane. Wojewoda Lubelski nie zakwestionował pozostałych postanowień ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. uznała argumentację Wojewody za niezasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy określone zostały w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz.40 - dalej "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych sygnalizuje się, że istotna sprzeczność uchwały z prawem określana jest jako wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. II SA/Sz 799/22). W doktrynie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, a do takich zalicza się m. in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 -102). Za ugruntowany uznaje się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. IV SA/Po 268/22). Zaskarżona uchwała została wydana przez Radę Gminy Z. na podstawie art. 90t. ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2020 r. poz. 1327, dalej "u.s.o."). Powyższy przepis przewiduje, że w przypadku przyjęcia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. W myśl art. 90t. ust. 1 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1)wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez daną jednostkę samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w art. 90t. ust. 1 u.s.o. Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a w dalszej kolejności - do podjęcia uchwały określającej szczegółowe warunki, formy i zakres tej pomocy. Z regulacji powyższych wynika doprecyzowanie kręgu beneficjentów programu poprzez wskazanie, że program ten dotyczy dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano również art. 18 ust. 2 pkt 14 lit. a) u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Przepis ten o charakterze ogólnym i odsyłającym oznacza, że upoważnienie do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych spraw powinny być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis stanowi więc podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, a do takich należy wyżej wymieniony art. 90t. ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Z uwagi na charakter sporu w niniejszej sprawie wymaga przypomnienia, że według § 1 zaskarżonej uchwały, w celu wyróżnienia i promowania uczniów uzdolnionych i wyróżniających się osiągnięciami naukowymi, sportowymi i artystycznymi ustanawia się jednorazowe pieniężne stypendia naukowe, sportowe i artystyczne. W myśl § 2. ust.1 stypendium może być przyznawane uczniom pobierającym naukę w szkołach znajdujących się na terenie Gminy Z.. Stypendium może być przyznane uczniom za okres nauki w klasach IV-VIII (§ 2 ust. 2). Stypendium przyznaje się jeden raz w roku szkolnym, za poprzedni rok szkolny (§ 2 ust. 3). Uczeń może otrzymać tylko jedno stypendium ze środków budżetowych gminy w danym roku szkolnym(§ 2 ust. 4).. Stosownie do § 3 ust. 1 prawo do ubiegania się o stypendium naukowe Wójta Gminy Z. przysługuje uczniom, którzy w danym roku szkolnym uzyskali co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania oraz spełnili przynajmniej jeden z poniższych warunków: 1) osiągnęli na koniec roku szkolnego wyniki w nauce ze średnią ocen: a) w klasach IV-VI co najmniej 5,25 b) w klasach VII-VIII co najmniej 5,1 2) uzyskali tytuł finalisty lub laureata konkursu, olimpiady organizowanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz. U. z 2020 r. poz. 1036). Prawo do ubiegania się o stypendium sportowe Wójta Gminy Z. przysługuje uczniom, którzy w danym roku szkolnym uzyskali co najmniej bardzo dobrą ocenę zachowania i w konkurencji indywidualnej byli finalistami w zawodach sportowych, turniejach, mistrzostwach na szczeblu co najmniej wojewódzkim lub w konkurencji zespołowej zajęli miejsca od pierwszego do trzeciego w zawodach sportowych, turniejach, mistrzostwach na szczeblu co najmniej wojewódzkim (§ 3 ust. 2). Prawo do ubiegania się o stypendium artystyczne Wójta Gminy Z. przysługuje uczniom, którzy w danym roku szkolnym uzyskali co najmniej bardzo dobrą ocenę zachowania i uzyskali czołowe miejsca (od pierwszego do trzeciego) w indywidualnych konkursach, przeglądach i festiwalach z dziedziny kultury i sztuki na szczeblu co najmniej wojewódzkim(§ 3 ust. 3). Podstawą przyznania stypendium jest złożenie wniosku w Urzędzie Gminy Z. w terminie do dnia 15 października po zakończeniu danego roku szkolnego (§ 4 ust. 1). Z wnioskiem o przyznanie stypendium występuje do Wójta Gminy Z. dyrektor szkoły, do której uczęszcza (uczęszczał) uczeń, w terminie określonym w ust. 1 (§ 4 ust. 2). Wzór wniosku zawiera załącznik do uchwały(§ 4 ust. 3). Wnioski niekompletne lub złożone po terminie nie będą rozpatrywane (§ 4 ust. 4). Do oceny i opiniowania złożonych wniosków Wójt Gminy Z. powołuje komisję stypendialną (§ 5 ust. 1 ). Decyzję o przyznaniu stypendium podejmuje Wójt Gminy Z. (§ 5 ust. 2). Wysokość środków przeznaczonych corocznie na stypendia określa uchwała budżetowa Rady Gminy Z. (§ 6 ust. 1). Stypendium jest wypłacane jednorazowo w kwocie nie mniejszej niż [...] zł i nie większej niż [...] zł za dany rok szkolny (§ 6 ust. 2). Stypendium jest wypłacane rodzicowi bądź opiekunowi prawnemu przelewem na wskazane przez nich konto (§ 6 ust. 3). Z powyższych postanowień uchwały wynika, że adresaci zaskarżonej uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy więc sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zatem skontrolowana uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 94 Konstytucji RP. Powyższe unormowanie przewiduje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (zdanie pierwsze). Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (zdanie drugie). Potwierdza tę konstytucyjną zasadę art. 40 ust. 1 u.s.g. określający, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium dla uzdolnionego ucznia za osiągnięte wyniki m. in. w nauce na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90t. ust. 4 ustawy oświatowej, stanowi indywidualną sprawę administracyjną, o tyle nietypową, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia nie występuje prawny opiekun ucznia, ale dyrektor szkoły. Powyższy tryb składania wniosków przewidziano bowiem w § 4 ust. 2 uchwały określającej, że z wnioskiem o przyznanie stypendium występuje do Wójta Gminy Z. dyrektor szkoły, do której uczęszcza (uczęszczał) uczeń. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 u.s.g.). W niniejszej sprawie Gmina Z. nieskutecznie wnioskowała o udzielenie jej ochrony sądowej, o co wnosiła w odpowiedzi na skargę. Z sądowej ochrony nie może korzystać gmina, której radni podejmują wadliwą uchwałę, naruszającą zasadę promowania uczniów wyrażoną w art. 90t. ust. 1 ustawy oświatowej i dotyczącą realizacji programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci, rozwijaną w art. 90t. ust. 4 tejże ustawy. Zakwestionowany § 4 ust. 4 uchwały pozostaje w sprzeczności z motywacyjnym charakterem stypendium, które przysługuje uczniom wyróżniającym się osiągnieciami naukowymi, sportowymi i artystycznymi. Ta sprzeczność powoduje, że uchwała jest niezgodna z dyrektywą dotyczącą tworzenia programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci. Dziecko (uczeń) jest beneficjentem stypendium motywacyjnego. Przyjęty w uchwale regulującej system indywidualnej pomocy dla uzdolnionych uczniów powinien działać w sposób motywujący na beneficjenta tej pomocy. Tymczasem przepis § 4 ust. 4 może wywoływać wręcz odwrotny skutek i działać demotywująco na ucznia, który z przyczyn niezależnych od siebie nie otrzyma stypendium tylko dlatego, że wniosek będzie niekompletny lub złożony zbyt późno. Jeśli uczeń spełnił wskazane w uchwale kryteria (naukowe, sportowe, artystyczne), to ma on prawo oczekiwać, że uzyska pomoc finansową. W przeciwnym przypadku pozostawienie wniosku o przyznanie świadczenia bez rozpatrzenia działać będzie deprymująco na ucznia. Zasady udzielania uczniom pomocy materialnej określono w rozdziale 8a u.s.o. Zgodnie z art. 90c ust. 1 u.s.o. pomoc materialna ma charakter socjalny albo motywacyjny. Według art. 90c.ust. 2 u.s.o. świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są:1/stypendium szkole; 2/ zasiłek szkolny. 3. Stosownie do art. 90c. ust. 3 u.s.o. świadczeniami pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym są: 1/stypendium za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe; 2/stypendium Prezesa Rady Ministrów; 3/stypendium ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania; 4/stypendium ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Uczniowi może być przyznana jednocześnie pomoc materialna o charakterze socjalnym i motywacyjnym (art. 90c.ust. 4 u.s.o.). Z art. 90n ust. 1 u.s.o. wynika, że w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. W przypadku pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym ustawodawca wprost nie przewiduje decyzyjnej formy orzekania przez organ administracji publicznej. Niemniej uznać należy, że w odniesieniu do stypendiów motywacyjnych przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie jako przejaw gwarancji procesowych niezbędnych do prawidłowego dochodzenia roszczeń zwłaszcza, że skontrolowana uchwała wprowadza bezpośredni zakaz merytorycznego rozpatrywania wniosków wadliwych (niekompletnych, spóźnionych), po pierwsze przez komisję stypendialną i w dalszej kolejności przez Wójta Gminy Z.. W tych okolicznościach na akceptację zasługuje stanowisko Wojewody i podniesiona w skardze szeroka argumentacja, która w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że forma decyzji administracyjnej dla orzeczenia w przedmiocie stypendium motywacyjnego oraz zasada uwzględniania ogólnych reguł postępowania administracyjnego powinna mieć zastosowanie również w przypadku załatwiania indywidualnej sprawy wywołanej wnioskiem dyrektora szkoły o przyznanie motywacyjnego stypendium dla uzdolnionego ucznia. Zasadą generalną jest, że braki formalne podania (wniosku) powinny być usunięte, aby mogło nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdy podanie nie spełnia tych wymagań (określonych przepisami k.p.a. lub innymi, szczególnymi przepisami), organ administracji publicznej zobowiązany jest wezwać do usunięcia braków formalnych podania. Instytucja "wezwania" dotyczy takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność (i brak możliwości wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie). Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.), wynikających z innych przepisów prawa. Braki formalne mają to do siebie, że z reguły są łatwe do usunięcia i ich wyeliminowanie jest niezbędne do nadania biegu prawnego podaniu. Z art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku, gdy podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle powyższych rozważań, zakwestionowana przez W. L., sporna regulacja zamieszczona w zaskarżonej uchwale okazała się wadliwą. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 4 ust. 4 uchwały i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.