III SA/Lu 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], orzeczono o wymeldowaniu M. S. z pobytu stałego z lokalu przy ul. W. [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie prowadzone było z wniosku E. Z. Postępowanie w sprawie prowadzone jest ponownie wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z 9 grudnia 2008r. sygn. III SA/Lu 333/08 uchylił decyzję Wojewody L. z [...] lipca 2008 r., nr [...]. W następstwie tego orzeczenia Wojewoda L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. (znak: [...]) uchylił w całości decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] oraz przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia dowodu ze świadków i ponowne ustalenie stanu faktycznego. Na podstawie analizy materiału dowodowego organ pierwszoinstancyjny ustalił, że E. Z. nabył lokal przy ul. W. [...] w L. w dniu [...] marca 2006 roku i do grudnia 2006 roku przeprowadzał w nim remont. M. S. - znajoma E. Z. - w powyższym lokalu zamieszkała po ukończeniu remontu i zamieszkiwała do maja 2007. Zeznania świadków w tej sprawie są w ocenie organu zbieżne i spójne. Zeznania te kwestionuje M. S., która stwierdza, że w mieszkaniu przy ul. W. [...] w L. zamieszkała w pierwszych dniach marca 2006 roku, oraz że w maju 2006 roku w w/w mieszkaniu nie odbywał się remont. Wyjaśnienia te pozostają jednak w znacznej rozbieżności z wcześniej składanymi przez w/w w odwołaniu, w którym informowała organ, iż w związku ze sprzedażą mieszkania w B. - w maju 2006 - zamieszkała na czas remontu w L. w wynajętym mieszkaniu i od maja przez osiem miesięcy płaciła za oba mieszkania, za to w remoncie (przy ul. W.j [...]), w którym jest zameldowana od 8 maja 2006 i za to, w którym zamieszkiwała tymczasowo. M. S. nie przedstawiła świadków na okoliczność zamieszkiwania w lokalu przy ul. W. [...] w podanym przez nią okresie. Jednocześnie w/w przyznała, iż aktualnie w przedmiotowym lokalu nie zamieszkuje, gdyż po wydaniu decyzji przez Wojewodę L. z [...] lipca 2008 r. E. Z. wymienił zamki w drzwiach i i wynajął mieszkanie grupie mężczyzn. W ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że M. S. nie zamieszkuje w spornym lokalu w rozumieniu art. 6 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, iż spełnione zostały dyspozycje art. 15 ust. 2 cyt. ustawy dające podstawę do wymeldowania. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności (...) i stwierdził, iż przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, stanowiące przesłankę wymeldowania, należy rozumieć fizyczne nieprzebywanie w lokalu i skoncentrowanie swoich spraw życiowych w innym miejscu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem. Z powyższego wynika, że organy administracji w sprawie o wymeldowanie obowiązane są do ustalenia, czy występuje okoliczność faktycznego opuszczenia lokalu. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że odwołująca się pod adresem zameldowania nie zamieszkuje w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy od połowy 2007 r. Powyższy fakt potwierdza świadek, który konsekwentnie po raz drugi stwierdził, iż od połowy 2007 r. dysponuje kluczami do przedmiotowego lokalu i już od tego czasu odwołująca się w tym lokalu nie zamieszkiwała (protokół przesłuchania świadka z dnia 03.04.2008 r., i 08.06.2009 r.). Od września 2008 r., odwołująca się nie ma dostępu do tego lokalu, ponieważ właściciel spornego lokalu dokonał wymiany zamków w drzwiach wejściowych i zainstalował urządzenie alarmowe, co zgodnie potwierdzają obie strony przedmiotowego postępowania (pisemne wyjaśnienia właściciela lokalu z 3 września 2009 r., pozew odwołującej się o ochronę naruszonego posiadania z 10.08.2009 r.) Rzeczy należące do odwołującej się i jej rodziny zostały wywiezione ze spornego lokalu. Aktualnie lokal, w którym jest zameldowana odwołująca się jak wynika z treści umowy jest wynajmowany osobom trzecim. W ocenie organu odwoławczego podnoszony przez odwołującą się zarzut, jakoby przedmiotowego lokalu nie opuściła z własnej woli, lecz została z niego bezprawnie usunięta, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądownictwa administracyjnego, aby wydać decyzję w trybie administracyjnym o wymeldowaniu, opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu musi być dobrowolne i trwałe. Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba podlegająca wymeldowaniu została z niego usunięta, lecz we właściwym czasie nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania dysponenta lokalu za bezprawne. Środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne - o przywrócenie naruszonego posiadania albo o eksmisję, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie. W rozpatrywanej sprawie, od czasu opuszczenia lokalu, aż do czasu otrzymania decyzji o wymeldowaniu odwołująca się, nie podejmowała czynności prawnych zmierzających do obrony swoich praw i ponownego zamieszkania w spornym lokalu. Wniesiony przez odwołującą się pozew o ochronę naruszonego posiadania dopiero po powzięciu wiadomości o wydanej decyzji o jej wymeldowaniu, należy traktować jako wniesiony na potrzeby niniejszego postępowania dla osiągnięcia wiadomego sobie celu. Zgodnie do art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie służy wyłącznie z celom ewidencyjnym, ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w tym lokalu, nie jest źródłem ani pochodną tytułu prawnego do tego lokalu. Zameldowanie jak i wymeldowanie jest czynnością materialno-techniczną potwierdzającą fakt rzeczywistego zamieszkiwania, bądź ustania zamieszkiwania pod adresem zameldowania. Utrzymywanie zameldowania osoby, która pod adresem zameldowania nie zamieszkuje swoje życie osobiste koncentruje w innym lokalu, co w niniejszej sprawie ma miejsce prowadzi do fikcji meldunkowej i jest sprzeczne z przepisami ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Odwołująca się zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem meldunkowym winna dokonać zameldowania w lokalu, w którym faktycznie zamieszkuje, w którym koncentruje swoje życie osobiste. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenie, czy opuszczenie spornego lokalu przez skarżącą miało charakter dobrowolny, - art. 77 KPA poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy w L. sprawy z powództwa skarżącej i jej syna o ochronę naruszonego posiadania, - art. 107 § 1 i 3 KPA poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami, tj. nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji, które uniemożliwia właściwą kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, o urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach. Ma zatem stanowić urzędowe źródło informacji o rzeczywistym miejscu pobytu obywateli. Jak wynika z art. 10 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji oraz w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Regulację tą interpretuje się w ten sposób, że aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Miejsce pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe. W świetle art. 15 ust. 2 ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Powiązanie tego przepisu z istotą ewidencji prowadzi do wniosku, iż mechanizm wymeldowania polega na usuwaniu informacji o wymeldowaniu, jeżeli informacja ta przestaje obrazować wynikający z uprzedniego zgłoszenia stan rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r. , sygn. II OSK 561/05 - LEX nr 194344). Jak przyjmuje się w orzecznictwie przesłanką wymeldowania jest takie opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu, które jest dobrowolne i nosi cechy trwałości. Do pewnego czasu istniał silny nurt orzeczniczy nader restrykcyjnie traktujący przesłankę dobrowolności opuszczenia miejsca dotychczasowego pobytu. Na poglądy te powołuje się skarżąca w skardze. Aktualnie jak się wydaje zaczyna dominować w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym wymóg dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego nie może być przyjmowany bezkrytycznie i automatycznie, ale oceniany według kryteriów obiektywnych. Wyrazem tego stanowiska jest całą linia orzeczeń zarówno NSA, jak i WSA, w których wyrażono pogląd, iż za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew jej woli, lecz nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 października 2005 r. sygn. II OSK 127/99 - LEX nr 201427; z dnia 12 kwietnia 2001 r. , sygn. V SA 3078/00 - LEX nr 78937; z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. V SA 1424/99 - LEX nr 79243). Środkami prawnymi umożliwiającymi powrót do lokalu są roszczenia cywilnoprawne, takie np. jak o przywrócenie naruszonego posiadania, które zostaną uwzględnione przez sąd przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o wymeldowanie. Nie skorzystanie z tych środków, ewentualnie oddalenie powództwa przez sąd powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymania fikcji meldunkowej (wyrok WSA w Lublinie z 10 września 2009 r., III SA/Lu 81/09). Pogląd powyższy potwierdza wydany niedawno wyrok NSA z dnia 8 października 2009 r., którego teza brzmi: "Jeżeli okaże się, iż sama przyczyna opuszczenia lokalu, w dacie orzeczenia o wymeldowaniu, nie była dobrowolna, bowiem zachodziły okoliczności przymusu psychicznego lub fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego w innym miejscu zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej by odzyskać możliwość zamieszkania w opuszczonym lokalu stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła". Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko, jako najlepiej odzwierciedlające intencje ustawodawcy oraz sens i funkcje istnienia ewidencji ludności. Ewidencja ma stanowić urzędowy rejestr potwierdzający stan faktyczny pobytu w określonym lokalu, a nie stan prawny. Kwestie praw do lokalu mają co do zasady charakter cywilnoprawny i do ich rozstrzygania kompetentne są wyłącznie sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej orzekające w sprawach meldunkowych. Odnosząc powyższe uwagi do stanu zaistniałego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku skarżącej spełniona została przesłanka trwałego i dobrowolnego opuszczenia lokalu z którego została wymeldowana. Choć sporna jest kwestia, kiedy dokładnie skarżąca przestała zamieszkiwać w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały, to bez żadnych wątpliwości od września 2008 r., odwołująca się nie ma dostępu do tego lokalu, ponieważ właściciel spornego lokalu dokonał wymiany zamków w drzwiach wejściowych i zainstalował urządzenie alarmowe, co potwierdza także sama skarżąca w pozwie o ochronę naruszonego posiadania, wniesionym w sierpniu 2009 r. Nie ma zatem wątpliwości, że spełniona została przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Istotą sporu jest ocena przesłanki dobrowolności opuszczenia. W ocenie skarżącej nie może być mowy o dobrowolności opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Skarżąca utraciła dostęp do lokalu wbrew swojej woli, na skutek działań właściciela lokalu E. Z., w związku z czym w sierpniu 2009 r. wniosła do Sądu Rejonowego w L. pozew o ochronę naruszonego posiadania. Organ odwoławczy odpiera powyższe argumenty podnosząc, iż od czasu opuszczenia lokalu, aż do czasu otrzymania decyzji o wymeldowaniu odwołująca się, nie podejmowała czynności prawnych zmierzających do obrony swoich praw i ponownego zamieszkania w spornym lokalu. Wniesiony przez odwołującą się pozew o ochronę naruszonego posiadania dopiero po powzięciu wiadomości o wydanej decyzji o jej wymeldowaniu, należy traktować jako wniesiony na potrzeby niniejszego postępowania. W ocenie Sądu argumenty podnoszone przez skarżącą nie mają wpływu na ocenę rozstrzygnięcia organu jako prawidłowego. Należy jeszcze raz podkreślić, że istotą i funkcją ewidencji ludności jest stworzenie urzędowego rejestru dokumentującego faktyczne miejsce przebywania obywateli. Wpisy zawarte w ewidencji nie mają żadnego wpływu na stan prawny lokali, których dotyczy zameldowanie. Wszelkie spory na tle stanu prawnego należą do kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Wniesienie przez skarżącą pozwu o ochronę naruszonego posiadania po upływie niemal roku od pozbawienia możliwości korzystania z lokalu nie zmieni nie budzącego wątpliwości faktu, iż skarżąca w dacie wydawania decyzji przez organ w lokalu nie przebywała, a zatem prawidłowo została z niego wymeldowana. Oczywiste jest z drugiej strony, że w sytuacji, gdy skarżąca na skutek ewentualnego uwzględnienia jej powództwa odzyska posiadanie lokalu i faktycznie w nim zamieszka będzie miała nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek ponownie zameldować się w spornym lokalu. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie o wymeldowanie ze względu na wniesione przez skarżącą powództwo o ochronę naruszonego posiadania. W ocenie tego zarzutu wystarczy przytoczyć tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2008 r. (II OSK 1559/07, LEX nr 516077), wydanego na tle sprawy o bardzo podobnym stanie faktycznym i prawnym: "1. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. 2. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Nie ma żadnych podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie w sytuacji wniesienia powództwa o ochronę naruszonego posiadania przez osobę, której wymeldowanie ma dotyczyć. Sprawa o wymeldowanie rozstrzygana jest na podstawie ustaleń faktycznych dotyczących faktycznego zamieszkiwania danej osoby w spornym lokalu, a nie na podstawie rozstrzygnięcia sporu o prawa do tegoż lokalu. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 KPA poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zasadniczą przesłanką orzeczenia o wymeldowaniu był fakt niezamieszkiwania przez skarżącą w spornym lokalu. Fakt ten został przyznany przez samą skarżącą, jej argumenty i wnioski dowodowe dotyczyły kwestii uprawnień do spornego lokalu, co nie miało znaczenia w sprawie meldunkowej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 KPA poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Zdaniem Sądu, choć uzasadnienie mogłoby być bardziej rozbudowane, to jednak organ wskazał w nim zasadniczy tok rozumowania zarówno co do ustaleń faktycznych, jak i zastosowania w sprawie właściwych przepisów. W tej sytuacji problem mniej czy bardziej rozbudowanego uzasadnienia decyzji pozostaje kwestią ocenną i nie może być rozpatrywany w kategorii błędu, który wpłynął na wynik postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia zasad uzasadniania decyzji określonych w KPA. W tym stanie rzeczy, w braku przesłanek do uwzględnienia skargi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (|Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd skargę oddalił.