III SA/Lu 542/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego dla Gminnej Spółki Wodnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] nr [...]; 2. określa, że decyzje wymienione w pkt. 1 nie mogą być wykonane w całości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. W. od decyzji z dnia [...] znak: [...] wydanej przez Starostę w przedmiocie ustanowienia W. W. zarządcą komisarycznym Gminnej Spółki Wodnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 180 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. nr 106, poz. 679 z późn. zm.); utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zaskarżoną decyzją organ I instancji ustanowił W. W. zarządcą komisarycznym dla Gminnej Spółki Wodnej, z terminem pełnienia funkcji od 1 sierpnia 2006 roku do 31 marca 2007 roku oraz zobowiązał do zwołania Walnego Zgromadzenia Członków GSW. Przepis art. 180 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi, iż jeżeli walne zgromadzenie nie dokona wyboru nowego zarządu, starosta, może ustanowić w drodze decyzji zarząd komisaryczny spółki wodnej na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok. Z akt sprawy wynika, iż od dnia 10 lutego 2006 r. Gminna Spółka Wodna pozbawiona jest właściwego zarządu, a walne zgromadzenia spółki zwołane na 3 i 10 lutego 2006 r. nie odbyły się z powodu zbyt niskiej frekwencji członków. Z tego też powodu Starosta, jako organ nadzorczy, ustanowił W. W. Burmistrza zarządcą komisarycznym. Celem ustanowienia zarządu komisarycznego jest zapewnienie właściwego funkcjonowania spółki wodnej oraz przede wszystkim zwołanie reprezentatywnego walnego zgromadzenia członków spółki w celu dokonania wyboru organów tejże spółki. W przypadku gdyby nie udało się zarządcy dokonać tych czynności na podstawie art. 181 ust. 2 pkt 2, spółka wodna może być zlikwidowana przez starostę w drodze decyzji. Mając więc na względzie dalszą potrzebę funkcjonowania spółki, ze względu na ważny interes społeczny, decyzja organu I instancji jest słuszna. Burmistrz, na terenie którego działa spółka, z pewnością wypełni należycie nałożone na niego obowiązki i dokona wyboru organów zarządzających spółki. Strona, ze względu na pełnioną funkcję burmistrza powinna mieć na uwadze to, iż mieszkańcy gminy obdarzyli ją mandatem zaufania i pełnienie tej funkcji publicznej nie polega jedynie na byciu burmistrzem, ale również na wypełnianiu innych obowiązków związanych z bieżącym funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego i jej mieszkańców. Zapewnienie należytego zaopatrzenia w wodę poprzez zapewnienie właściwego funkcjonowania spółki wodnej jest z pewnością także takim obowiązkiem. Ponadto istotne jest, że burmistrz ma z pewnością większy stopień oddziaływania na członków walnego zgromadzenia półki, niż inny obywatel, który mógłby być ustanowiony zarządcą komisarycznym. Funkcję zarządcy komisarycznego strona będzie pełniła tym krócej, im szybciej nowy zarząd zostanie powołany. Kolegium nie podzieliło także pozostałych zarzutów, dotyczących konfliktu interesów i kolizji z przepisami dotyczącymi ograniczenia prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje społeczne. Przepis artykułu 4 pkt 1 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej stanowi expressis verbis, iż osoby pełniące funkcje publiczne nie mogą być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał zakres przedmiotowy zakazu, nie ujmując wprost zarządcy komisarycznego spółki. Z tego powodu nie można zastosować wykładni rozszerzającej tego przepisu i należy przyjąć, iż pełnienie tejże funkcji przez osobę publiczną nie stanowi naruszenia zakazu. Skargę sądową na powyższą decyzję złożył W. W. – Burmistrz, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie przyjął, iż do zadań burmistrza należy "zapewnienie należytego zaopatrzenia w wodę przez zapewnienie właściwego funkcjonowania spółki wodnej". Tymczasem Gminna Spółka Wodna zajmuje się utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych oraz prowadzeniem racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych, nie zaś zapewnianiem wody dla ludności. Zadania gminy określa art. 7 ust. 1 pkt 1-20 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.). Żaden z przepisów nie stanowi o tym, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie zaopatrzenia w wodę, to prowadzenie spraw melioracji. Burmistrz jest organem gminy i zgodnie z art. 30 ust. 1 w/w ustawy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Decyzja Starosty nie mieści się w tym zakresie. Burmistrz, realizując nałożony decyzją Starosty obowiązek, może jedynie utracić zaufanie jakim obdarzyli go mieszkańcy gminy. Gminna Spółka Wodna podlega Rejonowemu Związkowi Spółek Wodnych, który prowadzi działalność gospodarczą i wykonuje zadania związane z utrzymaniem i eksploatacją urządzeń melioracji wodnych. Skarżący jako osoba fizyczna nie wyrażał i nie wyraża zgody na wykonywanie zadania nałożonego decyzją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponownie podniesiono, że podstawowym kryterium dotyczącym powołania strony na w/w funkcję jest ważny interes społeczny. Burmistrz ze względu na pełnioną funkcję powinien mieć przede wszystkim na uwadze fakt, iż został wybrany przez mieszkańców gminy po to, aby ta podstawowa jednostka samorządu terytorialnego była dobrze zarządzana, a mieszkańcy gminy obdarzyli go mandatem zaufania. Powierzenie tej funkcji nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, na które powołuje się strona w skardze. Jedynym argumentem istotnym, a wynikającym z analizy skargi jest fakt, że w związku z nadchodzącymi wyborami i niewłaściwym funkcjonowaniem spółki wodnej, burmistrz nie chciał w żaden sposób tracić swojego elektoratu, co mogłoby nastąpić w związku z utożsamianiem jego osoby z samą gminną spółką wodną. Wprawdzie w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji mylnie mowa jest o zapewnieniu zaopatrzenia w wodę, jednakże fakt ten nie ma wpływu na meritum sprawy. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych Stosownie do art. 178 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych. Starosta uprawniony jest m.in. do rozwiązania w drodze decyzji zarządu spółki i wyznaczenia osoby pełniącej jego obowiązki, w przypadku powtarzającego się naruszania przez zarząd prawa lub statutu (art. 180 ust.1 Prawa wodnego). Osoba wyznaczona do pełnienia obowiązków zarządu jest obowiązana zwołać walne zgromadzenie w celu wybrania nowego zarządu, przy czym tę czynność powinna dokonać w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja, o jakiej wyżej mowa , stała się ostateczna (art. 180 ust. 2 Prawa wodnego). Jeżeli walne zgromadzenie nie dokona wyboru nowego zarządu, starosta może ustanowić zarząd komisaryczny spółki wodnej na czas oznaczony, nie dłuższy niż rok. Ostateczną decyzją wydaną w dniu [...] z upoważnienia Starosty, rozwiązano Zarząd Gminnej Spółki Wodnej i wyznaczono W. R. do jednoosobowego pełnienia obowiązków zarządu tej spółki. W decyzji zobowiązano również W. R. do zwołania w terminie trzech miesięcy Walnego Zgromadzenia Członków Gminnej Spółki Wodnej, m.in. w celu wybrania nowego zarządu. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że w ustawowym terminie nie odbyło się Walne Zgromadzenie Gminnej Spółki Wodnej, a tym samym nie dokonano wyboru nowego zarządu. W tym stanie rzeczy Starosta uprawniony był do decyzyjnego rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 180 ust. 3 Prawa wodnego. Rozważyć jednak trzeba, czy owa decyzja oraz decyzja organu II instancji wydana na skutek odwołania są legalne w dwóch aspektach, to znaczy czy zapadły bez naruszenia przepisów postępowania oraz czy Starosta mógł ustanowić zarząd komisaryczny w osobie W. W. – Burmistrza. Rozważając pierwszy z podniesionych aspektów stwierdzić należy, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. art. 7, 10 § 1, 11 i art. 61 § 4 k.p.a. Nie zapewniono stronie m.in. czynnego udziału w postępowaniu, nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Nie wskazano również, czy "interes społeczny i słuszny interes obywateli" przemawia za ustanowieniem strony zarządcą komisarycznym. Określenie "ustanowić" użyte w art. 180 ust. 3 Prawa wodnego nie jest tożsame z określeniem "wyznaczyć", które używane jest zwykle w relacjach hierachicznego podporządkowania, czy też zależności służbowej. Osoby sprawujące zarząd komisaryczny powinny dawać rękojmię należytego wykonania obowiązków nałożonych przez organ nadzoru spółki wodnej, jakim jest starosta. Rękojmi takiej nie daje z pewnością osoba, która nie wyraża zgody na pełnienie funkcji w zarządzie komisarycznym spółki wodnej. Decyzje organów obu instancji skierowane są de facto, nie w stosunku do W. W. jako osoby fizycznej, lecz w stosunku do tej osoby będącej organem gminy – tj. do Burmistrza (zob. pkt 1 decyzji organu I instant i uzasadnienia organów obu instancji). Do rozważenia pozostaje zatem drugi z podniesionych wcześniej aspektów. Zadania samorządu terytorialnego uregulowane zostały w przepisach art. 163 i nast. Konstytucji oraz w stosownych ustawach (zob. m.in. ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną dalej u.s.g., ustawę z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., zwaną dalej u.s.p.). Jednostki samorządu terytorialnego działają przez swoje organy. Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, w skład którego wchodzi starosta jako przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie zarządu (art. 26 ust. 1 u.s.p.). Starosta nie jest autonomicznym organem powiatu, gdyż wchodzi jedynie w skład organu kolegialnego, jakim jest zarząd powiatu. Szereg ustaw nałożyło jednak na starostę samodzielne obowiązki, przykładem czego są regulacje określone w art. 178 – 180 Prawa wodnego. Przepisy Prawa wodnego określają organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami, które są wymienione w art. 4 ust. 1. Tymi organami są m.in. odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego). Jeśli chodzi o wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – realizuje on zadania określone w przepisach art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 2 Prawa wodnego. Żaden z przepisów Prawa wodnego, jak również innych ustaw nie nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązków związanych z funkcjonowaniem spółek wodnych. Stosownie do art. 30 ust. 1 u.s.g. – wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców gminy w zakresie spraw dotyczących wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, stanowi zadanie własne gminy (zob. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). W myśl art. 7 ust. 2 u.s.g. – ustawy określają, które zadania gminy mają charakter obowiązkowy. Zapis powyższy oznacza, że obarczyć gminę zadaniem obowiązkowym nie może żaden inny akt prawny, decyzja administracyjna czy wyrok sądowy (zob. Samorząd gminny. Komentarz. A. Szewc, G.Jyż, Z. Pławecki – Dom Wydawniczy ABC 2005, str. 82). Co się tyczy zadań gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., precyzują je przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Przepisy tej ustawy podają definicje "zbiorowego odprowadzania ścieków" oraz "zbiorowego zaopatrzenia w wodę". Pierwsza z definicji stanowi, że przez zbiorowe odprowadzanie ścieków należy rozumieć działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 20), druga zaś określa, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę, to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w myśl art. 2 pkt 4 tej ustawy oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. W świetle tej definicji spółka wodna nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, nawet jeśli realizuje cele określone w art. 164 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego. W aktach administracyjnych brak jest statutu Gminnej Spółki Wodnej i nie jest wiadome, jakie konkretnie cele owa spółka realizuje. Jednak w świetle twierdzeń skargi i przyznania tej okoliczności w odpowiedzi na skargę należy przyjąć, że Gminna Spółka Wodna zajmuje się sprawami melioracji, nie zaś "zaopatrzeniem w wodę", jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 163 ust. 3 Konstytucji oraz z naruszeniem art. 30 ust. 1 u.s.g. W świetle tych zasad oraz mając na uwadze wcześniejsze wywody stwierdzić należy, że organ jednostki samorządu terytorialnego nie może w drodze decyzji nakładać na organ innej jednostki samorządu terytorialnego obowiązków, jeżeli nie wynikają one wprost z przepisów prawa rangi ustawowej. Postąpienie wbrew powyższemu jest niedopuszczalne w państwie prawnym. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że niedopuszczalne jest aby starosta w decyzji wydanej na podstawie art. 180 ust. 3 Prawa wodnego ustanowił zarządcę komisarycznego w osobie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszaniem prawa, co stanowi kwalifikowaną wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów należało orzec jak w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II uzasadnia art. 152 w/w ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji umorzy postępowanie wszczęte wobec Burmistrza. Jeżeli Starosta w dalszym ciągu uzna, że istnieje konieczność decyzyjnego rozstrzygnięcia, o który mowa w art. 180 ust. 3 Prawa wodnego, dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, a procedować będzie z poszanowaniem przytoczonych reguł k.p.a. Co do zasady zaś, stroną postępowania nie może być W. W., o ile ponownie został wybrany na stanowisko Burmistrza.