III SA/Lu 542/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz M. K. kwotę 457 zł (czterysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz na podstawie § 44, § 46 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454) – po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gmina [...], polegającej na uwidocznieniu działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,0709 ha oraz władającego tą działką – Urzędu Gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. wprowadził do operatu ewidencji gruntów obrębu [...] zmianę polegającą na uwidocznieniu w operacie ewidencyjnym działki nr [...] o powierzchni 0,0709 ha stanowiącej drogę oraz wpisaniu Urzędu Gminy jako władającego tą działką. Analizując materiały źródłowe Starosta zauważył, że na mapie ewidencyjnej obrębu [...] sporządzonej w 1963 r. uwidoczniono pomiędzy działkami o numerach [...] i [...] drogę stanowiącą działkę o szerokości 3 m, ale nie nadano jej numeru. Na zdjęciu lotniczym i na zarysie pomiarowym działka ta posiada wpisany numer [...], ale w rejestrze gruntów jej nie uwidoczniono. Wedle ustaleń organu w danych zawartych w operacie służącym do założenia ewidencji gruntów sporządzonym w 1963 r. znajduje się protokół ustalenia stanu władania sporządzony w dniach od 18 do 23 lutego 1963 r., z którego wynika, że działka nr [...] zapisana jest jako posiadanie na rzecz Wydziału Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Ponadto działka ta uwidoczniona jest na mapie sytuacyjnej znajdującej się w operacie szlaku kolejowego [...], jako szczegół sytuacyjny wraz z urządzonym na niej przejazdem kolejowym łączącym z działką nr [...], która stanowi drogę gminną w obrębie [...]. Starostwo Powiatowe zleciło sporządzenie dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do uwidocznienia w ewidencji gruntów przedmiotowej drogi. Geodeta realizujący zlecenie trzykrotnie wyznaczał terminy ustalenia granic działek o numerach [...] i [...] oraz drogi oznaczonej numerem [...] z działkami sąsiednimi na dzień [...] września 2011 r., [...] października 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r., z uwagi na brak stawiennictwa zainteresowanych stron. Mając na uwadze treść art. 32 ust. 4 ustawy, w dniu 22 listopada 2011 r. geodeta dokonał ustalenia granic na podstawie danych z operatu z założenia ewidencji gruntów nr [...], to jest zarysu pomiarowego, zdjęć lotniczych i obliczenia powierzchni działek oraz operatu z opracowania granic szlaku kolejowego wykonanego w 1982 r. zaewidencjonowanego pod nr [...]. W efekcie zleconych prac opracował mapę z przebiegiem granic działek o numerach [...] i [...] oraz drogi o nr [...]. Z czynności ustalenia granic geodeta sporządził operat techniczny, który został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], który stanowił podstawę do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Od decyzji tej odwołanie złożył M.K., który wniósł o jej uchylenie jako bezzasadnej i naruszającej prawa skarżącego wynikające z przepisu art. 222 Kodeksu cywilnego. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Podniósł, że sporządzona przez geodetę dokumentacja przywraca w aktualnym operacie ewidencji gruntów stan wykazany w pierwotnie założonym w 1964 r. operacie ewidencyjnym i nie narusza w żaden sposób stanu prawnego sąsiadujących z wydzieloną drogą działek. Zdaniem organu z analizy dokumentacji wynika, że odwołujący się M.K. jest właścicielem działek oznaczonych numerami [...] i [...], a jego prawo własności wpisane jest w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Z dokonanego przez geodetę w dniu [...] września 2011 r. badania tej księgi wieczystej wynika, że działki o numerach [...] i [...] zostały odłączone z księgi wieczystej KW Nr [...]. W księdze tej znajduje się wyrys z mapy ewidencji gruntów, w którym pomiędzy przedmiotowymi działkami uwidoczniona jest droga jako działka bez numeru. Świadczy to o tym, że M. K. jest właścicielem działki nr [...] do drogi i działki nr [...] znajdującej się za drogą, a zatem nie jest właścicielem działki bez numeru stanowiącej drogę. W świetle tych ustaleń twierdzenie skarżącego, że wydana decyzja narusza jego prawa nie zasługiwało na uwzględnienie, natomiast przywołany przepis art. 222 k.c. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego nie znajdowało także uzasadnienia żądanie zbadania, czy istnieje prawny wymóg ustanowienia drogi koniecznej, bowiem droga stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania jest działką ewidencyjną, która nie może być utożsamiana z drogą konieczną. Z protokołu ustalenia stanu władania sporządzonego w 1963 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła drogę, która była we władaniu Wydziału Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, a zatem droga ta już wtedy istniała i brak nadania jej numeru na mapie ewidencyjnej świadczy o błędzie pisarskim. Ponadto podkreślono, że droga konieczna nie może być ustanawiana w postępowaniu administracyjnym przed organem ewidencyjnym, tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Fakt samowolnego zlikwidowania drogi poprzez jej zaoranie przez M.K., która stanowiła drogę powszechnego korzystania przez mieszkańców wsi [...] i [...] oraz służyła jako dojazd do pól nie oznacza, że stanowi ona własność odwołującego się, bowiem nie legitymuje się on tytułem własności do tej drogi. Jeżeli zaś skarżący przedłoży tytuł własności do działki nr [...], wówczas organ ewidencyjny będzie zobowiązany do zaktualizowania operatu i uwidocznienia M.K. jako jej właściciela. W toku postępowania odwoławczego wpłynęło pismo złożone w imieniu mieszkańców wsi [...] przez K.K., podpisane przez 50 osób, w którym mieszkańcy informują, że M.K. w sposób bezprawny zaorał drogę w 2010 r., przez co mieszkańcy ci pozbawieni zostali dojazdu do swoich pól i dlatego proszą o utrzymanie w mocy decyzji Starosty. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący M.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., co miało wpływ na treść zapadłej decyzji, podjętej bez należytego rozpatrzenia sprawy i pominięcie zgłaszanych w sprawie wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącego organy bezzasadnie podjęły czynności zmierzające do wytyczenia drogi przez działkę stanowiącą jego własność, co było niedopuszczalną ingerencją organów administracji w niewzruszalne prawo własności skarżącego, które podlega ochronie cywilnoprawnej z mocy art. 222 k.c. Skarżący zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie udowodniono posiadania lub władztwa dotyczącego przedmiotowej drogi. Skarżący stwierdził również, że działka była przedmiotem wielokrotnego obrotu gospodarczego oraz zakwestionował władanie nią przez inne poza nim podmioty. Jego zdaniem zaorana przez niego droga stanowi jego własność i jako jej właściciel miał prawo do dysponowania nią według swego uznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania decyzji przez organy obu instancji, dotknięte jest uchybieniami skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269, z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Kontrola ta polega na ocenie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa (materialnego i procesowego), a jeżeli doszło do naruszenia przepisów, czy skala tego naruszenia uzasadnia zastosowanie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 145-149 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty w oparciu o wskazane wyżej kryteria należy stwierdzić, że wypada ona negatywnie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje między innymi sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3 ustawy). Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Informacje te zawiera operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1 ustawy). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy). Według art. 22 ust. 1 ustawy, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Postępowanie ewidencyjne jest postępowaniem rejestrowym, co oznacza, że nie rozstrzyga ono sporów o prawa do gruntów, budynków, czy lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W przypadku ewidencji gruntów chodzi o naniesienie do ewidencji prawidłowych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji wynikających z odpowiedniej dokumentacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, LEX nr 41305). Zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone zostały w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Wprowadzenie zmiany danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze, w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tak stało się w niniejszej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym dla obrębu [...], gmina , zmiany polegającej na uwidocznieniu działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 0,0709 ha oraz władającego tą działką – Urzędu Gminy. Organ II instancji utrzymał w mocy wskazaną decyzję. Trzeba zwrócić uwagę, że wprowadzona w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiana ma charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Mianowicie wykazuje w operacie działkę ewidencyjną o określonym numerze i powierzchni oraz określa władającego tą działką – Urząd Gminy. Pomijając to, że takie określenie władającego jest błędne, gdyż Urząd Gminy nie posiada własnej podmiotowości prawnej, ponieważ posiada ją Gmina jako osoba prawna, to wymaga zwrócenia uwagi, że jedynie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odnośnie ujawnienia gminy jako władającej nieruchomością stanowiącą drogę nr [...] o powierzchni 0,0709 ha, odwołał się do podstawy prawnej, którą upatrywał w § 27 i § 59 Instrukcji technicznej G-5 wprowadzonej Zarządzeniem Nr 16 Głównego Geodety Kraju w sprawie wytycznych techniczno-organizacyjnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków z dnia 3 listopada 2003 r. Organ II instancji natomiast w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Postanowienie § 59 ust. 1 i 2 tego zarządzenia stanowi, że w przypadku braku dowodów określających właściciela nieruchomości w ewidencji wykazuje się osoby lub jednostki organizacyjne, które tą nieruchomością władają na zasadach samoistnego posiadania (samoistnych posiadaczy), a orzeka o tym starosta w drodze decyzji. Przede wszystkim należy zakwestionować tego rodzaju podstawę prawną wydania decyzji w omawianym zakresie. Z art. 87 Konstytucji RP wynika, że tego typu akt jak Instrukcja techniczna G-5 "Ewidencja Gruntów i Budynków" – nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i w myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji nie może stanowić podstawy prawnej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Po 690/10 i z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. IV SA/Po 300/12). Już z tej przyczyny doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowo wydane decyzję w żaden sposób nie wyjaśniają, z jakiej przyczyny jako obecnie władającego działką stanowiącą drogę należy traktować Gminę , w sytuacji, kiedy z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w danych z okresu założenia ewidencji gruntów w odniesieniu do tej działki jako władający ujawniony był w przeszłości Wydział Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i jak posiadanie to powiązane jest z władaniem Gminy. Z akt sprawy wynika ponadto, że do ujawnienia Gminy jako władającego doszło na podstawie ustaleń geodety W.R. zawartych w sporządzonym przez niego operacie na zlecenie Starosty. Nie można jednak tego rodzaju ustalenia traktować jako w pełni miarodajnego, bo przecież jednocześnie z akt sprawy wynika, że to skarżący M.K. jest od co najmniej 2010 r. posiadaczem działki nr [...], kiedy to jako właściciel sąsiadujących nieruchomości zaorał i zagospodarował istniejącą do tego czasu drogę, z której korzystali mieszkańcy miejscowości [...] (zawiadomienie K.K. z dnia 20 maja 2012 r. skierowane do organu II instancji i podpisane przez 50 mieszkańców miejscowości [...] znajdujące się w dołączonych aktach administracyjnych). Jak się przy tym wydaje to właśnie ta okoliczność była źródłem wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego, które zmierza do wykazania w ewidencji gruntów działki stanowiącej istniejącą od wielu lat drogę. Jeżeli uwzględnić przywoływaną na wstępie zasadę aktualności danych zawartych w ewidencji gruntów, to pominięcie przez organ II instancji tego dowodu oraz wypływających z tego skutków, stanowi o zaniechaniu w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wskazuje na dokonanie oceny dowodów z pominięciem całokształtu materiału dowodowego. Dlatego wskazuje to również na naruszenie przez organy przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ przede wszystkim winien uzupełnić postępowanie dowodowe, nie wykluczając możliwości przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia władającego działką nr [...] o pow. 0,0709 ha. Poza sporem pozostaje bowiem kwestia, że zasadnie organy przyjęły, że wskazaną działkę o tak określonej powierzchni w danych ewidencyjnych należało wykazać, gdyż działka ta w różnym okresie była wykazywana w dokumentacji geodezyjnej i faktycznie istniała, jednak albo bez nadania jej numeru ewidencyjnego albo bez określenia jej powierzchni. Jednocześnie nie jest również sporne, że skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodu własności, z którego wynikałoby, że to on jest właścicielem tej działki, która stanowiła zaoraną przez niego w 2010 r. drogę. Twierdzenia skarżącego, że to jemu przysługuje prawo własności – dowodu własności nie stanowią. Sposób natomiast wejścia w posiadanie tej nieruchomości przez skarżącego wymagał będzie przez organ oceny, w szczególności odnośnie wpływu na to, czy w danych ewidencyjnych władający działką winien zostać w takiej sytuacji wykazany i kto ewentualnie powinien nim być, w sytuacji, kiedy działka bezspornie ma nieuregulowany stan prawny. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz dokonaniu oceny całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, organ I instancji władny będzie wydać decyzję, którą winien oprzeć na odpowiednich przepisach prawa, decydując jednocześnie, jaki powinien być zakres uwidacznianych w ewidencji gruntów zmian, biorąc pod uwagę dokonane ustalenia faktyczne. Mając przytoczone motywy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Zwrot kosztów obejmuje wpis sądowy (w kwocie 200 zł), wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej (240 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (w kwocie 17 zł).