III SA/Lu 546/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 36 ust. 6, § 37, § 38 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Starosty z dnia [...] nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina P., w części dotyczącej pozycji rejestrowej nr [...] odnośnie powierzchni działki nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] Starosta po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina P. w części dotyczącej jednostki rejestrowej nr [...] odnośnie powierzchni działki nr [...]. W wyniku dokonanego na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] października 2004 r. pomiaru granic działki nr [...] obliczono, że jej wielkość wynosi 0,8582 ha. Zatem decyzją pierwszoinstancyjną wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów, zmieniając powierzchnię działki nr [...] z wielkości 0,83 ha do wielkości 0,8582 ha. Inspektor Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego wskazał, że zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, natomiast jeżeli dane te nie są wiarygodne lub nie odpowiadają standardom technicznym, dane te pozyskuje się w wyniku ustalenia granic i ich powierzchni w trybie podanym w § 37-39 tegoż rozporządzenia. Pomiaru na gruncie między innymi działki nr [...] dokonano w dniu [...] marca 1978 r., a szkic z tego pomiaru znajduje się w operacie uwłaszczeniowym, przyjętym do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Na szkicu tym wykazano od strony drogi R. - P. czołówki działek po granicy drogi, natomiast po północnej granicy działek podano ich szerokości. Na podstawie tych danych obliczono powierzchnię działki nr [...] w wielkości 0,83 ha i taką powierzchnię wpisano w akcie własności ziemi wydanym dla H. i W. C. Działkę nr [...] o powierzchni 0,83 ha nabyli B. i D. K. aktem notarialnym z dnia [...] maja 1996 r. (rep. A nr [...]). W związku ze wznowieniem postępowania o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencyjnym na mocy postanowienia z [...] listopada 2004 r. nr [...] Starosta spowodował ponowne przeprowadzenie ustalenia granic działki nr [...] wg danych zawartych w dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Czynności ze wznowienia granic działki nr [...] zostały opisane w protokole z przyjęcia granic, który został sporządzony w dniu [...] października 2004 r. Z protokołu wynika, że właściciele działki nr [...] D. i B. K. odmówili podpisania protokołu. Powierzchnia działki wykazana w trakcie postępowania uwłaszczeniowego została wykazana, przy zastosowaniu technologii pomiaru zgodnie z obowiązującymi w tym czasie i zakresie przepisami. W tym wypadku niewątpliwy wpływ na zmianę powierzchni tej działki mają przepisy dotyczące dokładności wykazywania powierzchni działek w operacie ewidencji gruntów. Dotychczasowa powierzchnia działek na obszarach wiejskich wykazywana była z dokładnością zapisu do 0,01 ha, co miało oparcie w § 11 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98 ze zm.) i taki stan prawny obowiązywał do 1996 r. Aktualnie na podstawie § 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.) pole powierzchni działek wykazuje się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001 ha. Na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjno-Kartograficznego z dnia [...] znak [...] B. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, kwestionując zmiany w ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic działki nr [...]. Skarżący uważa, że w czasie pomiaru w 1973 r. mogła nastąpić pomyłka w obliczeniach pola powierzchni działki, o której to możliwej pomyłce wspominał organ. Wydana w dniu [...] decyzja jest dla skarżącego krzywdząca, ponieważ jego działka jest zagospodarowana od blisko dziesięciu lat, pobudowany dom nie da się przesunąć i dostosować do nowych granic. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, sąd obowiązany jest stwierdzić nieważność tej decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu administracyjnym w decyzji wydawanej w następstwie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną zawrzeć można wyłącznie jedno z trzech następujących rozstrzygnięć: 1) odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 lub art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: k.p.a.), 2) uchylenie dotychczasowej decyzji i jednoczesne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją, 3) stwierdzenie wydania dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie we wznowionym postępowaniu decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy bez uchylenia decyzji dotychczasowej – stanowi rażące naruszenie prawa. Na wstępie podkreślić należy, że ocenie sądu poddana została decyzja administracyjna wydana w postępowaniu wznowionym postanowieniem Starosty z dnia [...] znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. gmina P., w powierzchni działki nr [...] z 0,83 ha na 0,852 ha. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. OPS 11/02, opubl. ONSA 2003/3/86). Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, cyt. za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 613). Zasady prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną uregulowano w art. 145-153 k.p.a. Może być prowadzone z urzędu lub na żądanie strony z przyczyn określonych w art. 145 § 1 oraz w art. 145a k.p.a. przez organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 145 § 1, 145a, 147, 150 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zatem organ zobowiązany jest, prowadząc wznowione postępowanie, poczynić ustalenia, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad określonych w art. 145 § 1 i w art. 145a k.p.a. oraz w razie pozytywnego dokonania powyższych ustaleń – przeprowadzić postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, co do jej istoty. Niezależnie od formy wszczęcia postępowania wznowieniowego, z urzędu czy na wniosek strony, postępowanie to może zakończyć się wyłącznie decyzją o treści przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej powyżej uchwale 7 sędziów z dnia 2 grudnia 2002 r. (sygn. OPS 11/02, opubl. ONSA 2003/3/86) celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2000 r., sygn. I SA 1145/99, opubl. LEX nr 54432, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1998 r., sygn. I SA/Ka 1414/96, opubl. LEX nr 33534, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Ka 2966/95, opubl. LEX nr 27283, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 1995 r., sygn. III SA 430/94, opubl. M.Podat. 1996/1/26). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. w sytuacji wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej nie znanych organowi – wydał decyzję z dnia [...] znak [...] o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu Z, gmina P., w części dotyczącej pozycji rejestrowej nr [...] odnośnie powierzchni działki nr [...]. Jeżeli organ stwierdzi istnienie podstaw wznowienia, wówczas na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji, którą wydaje, zobowiązany jest zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 1996 r., sygn. SA/Wr 3437/95, opubl. LEX nr 27359). W przedmiotowej zaś sprawie nie wydano, zgodnie z wymogiem art. 151 k.p.a., decyzji uchylającej decyzją ostateczną i jednocześnie rozstrzygającej o istocie sprawy – a jedynie decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, nie pozbawiając jednocześnie bytu prawnego decyzji dotychczasowej. Zaskarżona decyzja posiada zatem w swej intencji jedynie drugie z wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygnięć. Skoro zatem w wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję nie przewidzianą w przepisach procedury administracyjnej i pozostawił w obrocie prawnym dotychczasową administracyjną decyzję wydaną w tej samej sprawie, spowodował powstanie tym samym okoliczności stanowiących przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzić ponadto należy, że w uzasadnieniu decyzji Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie odniesiono się do przyczyn wznowienia postępowania, co stanowi naruszenie art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ również postępowania co do przyczyn wznowienia, a nie tylko co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ustalenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 1987 r., sygn. I SA 1326/86, opubl. ONSA 1987/2/80). Ze wskazanych powyżej względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.