III SA/Lu 556/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], orzekającej o wymeldowaniu A. S. z pobytu stałego przy ulicy S., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ administracji na wniosek strony lub z urzędu wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Organ wskazał, że przez opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu należy rozumieć fizyczne nieprzebywanie w lokalu. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wykazało, że A. S. nie zamieszkuje pod adresem zameldowania od sierpnia 2006 r., co potwierdzone zostało przez strony postępowania, świadka oraz kontrolę meldunkową. W protokole przesłuchania A. S. oświadczyła, iż z lokalu przy ulicy S. zabrała cześć najpotrzebniejszych rzeczy osobistych. Pozostałe rzeczy zostały spakowane i pozostawione w piwnicy. Jednocześnie zaznaczyła, że do opuszczenia lokalu została zmuszona ze względu na naganne zachowanie jej ojca. Notatka służbowa z dnia 23 listopada 2007 r. wraz z kserokopią druku zameldowania wskazywały, że A. S. zameldowana została na pobyt czasowy ponad 3 miesiące w lokalu przy ulicy Sz. w L. Organ odwoławczy stwierdził, że opuszczenie lokalu przy ulicy S. nastąpiło z powodu zamieszkiwania w lokalu zakupionym przez jej matkę, a zatem z własnej woli zrezygnowała z zamieszkiwania w lokalu, w którym jest zameldowana. Jednocześnie organ zauważył, iż istnieje głęboki konflikt pomiędzy stronami postępowania, który jednak ocenił jako pozostający bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w szczególności: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 67, art. 69, art. 75 Kpa w zw. z art. 77, art. 79 Kpa, poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i oparcie zaskarżonej decyzji na wewnętrznej notatce służbowej, która nie mogła stanowić dowodu w postępowaniu, jak również pozbawienie strony możliwości zapoznania się i ustosunkowania się do jej treści; - art. 107 § 1 Kpa, poprzez brak właściwego oznaczenia w decyzji organu administracji publicznej; - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez wymeldowanie skarżącej bez zbadania rzeczywistych przyczyn opuszczenia lokalu mieszkalnego i błędne uznanie, że skarżąca dobrowolnie opuściła lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 18/08 oddalił skargę na decyzję Wojewody w przedmiocie wymeldowania A. S. z pobytu stałego przy ulicy S. w L. Uzasadniając wyrok oddalający skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że materialno-prawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W związku z tym podstawą orzekania o wymeldowaniu z pobytu stałego jest zdaniem sądu tylko przesłanka opuszczenia danego lokalu bez wymeldowania się. Nie ma znaczenia czy opuszczenie miało charakter dobrowolny czy też nie. Najistotniejszy jest fakt opuszczenia lokalu przez osobę, bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. W rozumieniu art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy, o opuszczeniu miejsca pobytu można mówić, gdy osoba, której dotyczy postępowanie, fizycznie nie przebywa w lokalu, w którym do dnia opuszczenia miała zorganizowane centrum życia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż nie opuściła lokalu dobrowolnie, a zmuszona została do tego poprzez zachowanie ojca R. S., Sąd wskazał, iż w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu przesłanka dobrowolności nie powinna być brana pod uwagę przez organy orzekające w sprawie, gdyż nie przewidują jej przepisy prawa materialnego, które odnoszą się tylko do faktu opuszczenia miejsca pobytu oraz wskazują okres, po którym powinno nastąpić wymeldowanie. Organy administracji, zgodnie z obowiązującym prawem, miały obowiązek ustalenia tylko, czy skarżąca rzeczywiście nie przebywa w lokalu, w którym była zameldowana. W trakcie postępowania bezsprzecznie ustalono, co przyznała sama skarżąca, że w lokalu przy ulicy S. w L. zamieszkiwała do sierpnia 2006 r. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało bezspornie, że A. S. nie przebywała w tym lokalu mieszkalnym przez okres dłuższy niż 3 miesiące, to jest okres wskazany w treści art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec czego spełniona została dyspozycja stanu faktycznego określonego w tym przepisie, co dawało podstawę do wymeldowania. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi, iż organ odwoławczy naruszył zasady postępowania powołując się na wewnętrzną notatkę służbową oraz na kserokopię druku zameldowania, które nie były objęte materiałem dowodowym organu I instancji, Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 k.p.a. był zasadny. Mimo to Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego została w istocie oparta na zeznaniach świadków, kontroli meldunkowej oraz zeznaniach stron. Natomiast notatka służbowa z dnia 23 listopada 2007 r. oraz kserokopia druku nie miały znaczenia, gdyż przyczyna opuszczenia lokalu mieszkalnego, z którego skarżąca została wymeldowana nie podlegała badaniu przez organ. W tych okolicznościach naruszenie zasad postępowania nie miało w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy. Kwestionowane dowody nie zmieniły sytuacji faktycznej jak i prawnej. Poza tym skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienia uniemożliwiły jej dokonanie określonych czynności procesowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., Sąd stwierdził, iż zgodnie ze wskazanym przepisem, decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał daną decyzję. Oznaczenie to polega na wskazaniu pełnej nazwy organu i jego siedziby, brak oznaczenia organu pozbawia akt charakteru decyzji administracyjnej, jednak brak oznaczenia organu w części tzw. "nagłówkowej" decyzji nie powoduje takiego skutku, jeżeli podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią dostatecznie identyfikującą konkretny organ administracji publicznej. Dlatego Sąd nie przyjął, wbrew twierdzeniu skargi, iż zaskarżone decyzje zostały wydane odpowiednio przez Urząd Miasta i Urząd Wojewódzki. Sąd uznał, iż mimo że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Poza tym Sąd podniósł, że czynność wymeldowania jest czynnością materialnotechniczną, potwierdzającą jedynie fakt rzeczywistego pobytu w danym lokalu. Posiadanie przez organ prowadzący ewidencję ludności informacji o miejscu zamieszkania i pobytu obywateli, umożliwia prawidłowe funkcjonowanie ewidencji ludności - instytucji prawa publicznego. Wydanie decyzji o odmowie wymeldowania, w sytuacji gdy spełniona została dyspozycja art. 15 ust. 2 ustawy, prowadziłoby do stanu fikcji meldunkowej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lipca 2008 r. A. S. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: - art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji fakt, iż nie opuściła lokalu mieszkalnego dobrowolnie. - przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie zarzutu co do braku właściwego oznaczenia organu administracji publicznej w zaskarżonej decyzji. - przepisów postępowania, poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym z mocy art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i oddalenie skargi, pomimo naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym i oparcie zaskarżonej decyzji na wewnętrznej notatce służbowej, jak również pozbawienie strony możliwości zapoznania się i ustosunkowania do jej treści. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1590/08) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok wydany został bez dokładnej oceny zebranego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego. Nie zostały bowiem wzięte pod uwagę dowody i okoliczności faktyczne, które w odniesieniu do przyczyn opuszczenia lokalu skarżąca wykazywała już na etapie postępowania odwoławczego, a które ponowione i rozwinięte zostały w skardze. Sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazujący na wadliwe ustalenie stanu faktycznego, ściśle związany jest w niniejszej sprawie z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w art. 15 ust. 2 powołanej ustawy ustawodawca nie sprecyzował wprawdzie, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu w/w przepisu jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. NSA uznał za trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwość uznania przez Sąd I instancji, że opuszczenie przez skarżącą lokalu przy ulicy S. w L. stanowiło uzasadnioną i wystarczającą podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu z pobytu stałego. Sąd pierwszej instancji nie rozważał w ogóle kwestii dotyczących dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącą, . a nawet wprost stwierdził, iż nie ma ona znaczenia przy kontroli prawidłowości wydanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, że skarżąca sama opuściła przedmiotowy lokal, to wobec potwierdzenia prawomocnym wyrokiem karnym aktów przemocy, które uniemożliwiały jej zamieszkanie, nie można uznać tego zachowania za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu . w rozumieniu w/w przepisu. W odniesieniu do kwestii zameldowania na pobyt czasowy NSA podniósł, że sam fakt pobytu czasowego w innym lokalu nie stanowi spełnienia przesłanki opuszczenia lokalu bez wymeldowania, chyba że towarzyszą temu okoliczności, wskazujące na zamiar stałego związania się z tym nowym miejscem. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego i organów, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie NSA, nie dostarczył podstaw do uznania, że w świetle obowiązujących przepisów prawa można wymeldować skarżącą z pobytu stałego. Za brakiem tych podstaw przemawiają okoliczności opuszczenia przez skarżącą miejsca stałego zameldowania (ojciec skarżącej został skazany za znęcanie się fizyczne i psychiczne nad nią oraz jej matką prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 kwietnia 2006 r. na karę 1-go roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary). Poza tym NSA powołał się na okoliczność, że w Sądzie Rejonowym I Wydział Cywilny w L. (sygn. akt [...]) toczyła się sprawa o eksmisję R. S., wytoczona z powództwa skarżącej i jej matki. Sąd ten orzekł eksmisję R. S., przy czym pozwany złożył apelację. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że z uwagi na wyrok sądu karnego, pozew o eksmisję i twierdzenia skarżącej - nie można faktowi opuszczenia przez nią lokalu przypisać cechy dobrowolności i trwałości. Wobec tego za trafny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny i uznał za nieistotny ten materiał dowodowy, który wskazywał na przyczyny i okoliczności opuszczenia przez skarżącą przedmiotowego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej w tej części, która dotyczyła zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki naruszenia zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją art. 107 § 1 Kpa mimo braku właściwego oznaczenia organu administracji publicznej - potwierdzając, iż ocena Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie była prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) Na wstępie należy zauważyć, iż na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem, jak wynika z brzmienia tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma swobody w zakresie wykładni prawa przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przez wykładnię prawa, o której mowa w cytowanym wyżej art. 190 należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wyd. LexisNexis 2006 r., str. 421). Materialno – prawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) i wykładnią tego przepisu, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1590/08) jest związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W myśl omawianego art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy jest spełniona wówczas, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Będąc związanym powyższą wykładnią omawianego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał oceny sprawy z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez NSA. Zatem ponownie rozpoznając sprawę Sąd badał nie tylko sam fakt opuszczenia przez skarżącą miejsca stałego pobytu, ale również charakter tej czynności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przyjął, iż skarżąca z własnej woli zrezygnowała z zamieszkiwania w lokalu. W ocenie Sądu stanowisko to zasługuje na aprobatę, bowiem opuszczenie przez skarżącą miejsca stałego pobytu miało charakter dobrowolny, na co wskazują ustalenia faktyczne dokonane w sprawie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu przy ul. S. w L. na początku września 2006 r. i zamieszkała przy ul. Sz. w mieszkaniu stanowiącym własność jej matki, gdzie była zameldowana na pobyt czasowy w okresie od 4 września 2006 r. do 31 lipca 2007 r. Po upływie okresu zameldowania na pobyt czasowy, skarżąca nie powróciła jednak do miejsca stałego pobytu, a wniosek o jej wymeldowanie złożony został w dniu 2 sierpnia 2007 r. Ponadto, co należy podkreślić, wyrok Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w L. (sygn. akt [...]) nakazujący eksmisję R. S., został uchylony przez Sąd Okręgowy w L., zaś powództwo o eksmisję oddalone (k. 83 oświadczenie pełnomocnika skarżącej). Powyższe ustalenie bezsprzecznie wskazują, że zaistniały przesłanki określone w art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, zatem organ prawidłowo orzekł o wymeldowaniu skarżącej. Skarżąca będąc zameldowana w lokalu przy ul. S. nie przebywała tam, lecz w mieszkaniu matki przy ul. Sz., gdzie była zameldowana na pobyt czasowy, z tym, że tylko do dnia 31 lipca 2007 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez pojęcie zameldowania na pobyt czasowy, w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, należy rozumieć przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Na tle relacji pomiędzy pobytem czasowym a pobytem stałym w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności w orzecznictwie ukształtował się pogląd, w świetle którego zameldowanie czasowe stanowi dla strony potwierdzenie, że dopełniła nałożone przepisami ustawy obowiązki w zakresie ewidencji meldunkowej i dopóki to czasowe zameldowanie nie zostanie uznane za niezgodne z ustawą o ewidencji ludności, tak długo nie może być kwestionowane zameldowanie na pobyt stały, z którego nastąpiło czasowe wymeldowanie się do innego lokalu (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., II OSK 263/06, LEX nr 321529). Przekładając powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca dopóki była zameldowana w mieszkaniu matki przy ul. Sz. na pobyt czasowy, jej nieobecność w mieszkaniu przy ul. S. była uzasadniona i nie była nacechowana zamiarem stałego opuszczenia tego lokalu. Zupełnie inaczej przedstawia się sytuacja po dniu 31 lipca 2007 r., kiedy upłynął termin zameldowania na pobyt czasowy, a skarżąca nie dokonał jego przedłużenia, nie powróciła też do miejsca stałego pobytu, pozostając nadal w mieszkaniu matki przy ul. Sz. Wobec powyższego Sąd uznał, mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1590/08), że sytuacja skarżącej została oceniona przez organ w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zasad prawa procesowego i materialnego. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.